王利明 中国人民大学法学院 教授 博士生导师
关键词: 案例指导制度 司法解释 类似性判断
内容提要: 案例指导制度是我国推进司法改革的过程中，保障司法公正的重要举措，它对于保障裁判的统一、规范法官自由裁量权、保障法律的准确适用等都具有十分重要的意义。案例指导制度建立之后，其将与司法解释制度相辅相成，共同发挥解释法律、统一裁判尺度、保障法律的准确适用的功能。建立案例指导制度的关键在于，要明确指导性案例的效力。指导性案例发挥作用的关键在于，通过“识别”确定系争案件与指导案例之间是否存在类似性，指导性案例不限于漏洞填补情形下的指导，还包括各种事实认定、法律适用的典型案件的指导。
指导性案例，是指由最高人民法院确定并发布的、对全国法院审判、执行工作具有指导作用的案例，它是我国推进司法改革的过程中，保障司法公正的重要举措。法律的生命在于适用，指导性案例是规范司法裁判、保障法律准确适用的一项改革。[1]案例指导制度是借鉴两大法系经验的成果，在我国长期的成文法传统之下，此种制度如何具体适用有诸多问题需要探讨。本文拟对此谈几点看法。
一、我国案例指导制度的产生与功能
案例指导制度是一个特殊的用语，它是相对于判例法语境下的判例而采用的一个概念。从比较法角度来看，两大法系都采用了判例制度，只不过，判例的法律效力有所不同。但就其都能够成为法律渊源而言，是大体上相同的。[2]判例法与成文法虽然各有利弊，但从法律的发展趋势而言，两者是相互补充，有机协调，相辅相成的。事实上，世界上最具代表性的两大法系，正以一种相互融合的方式在发展。但在我国，由于现行的立法体制和司法制度的性质和特点，决定了法院的案例即使是指导性的案例也不可能成为法律渊源。基于这一原因，最高人民法院采用了指导性案例的概念，以示与作为法律渊源的判例的区别。这不仅符合中国的实际，而且也明确了指导性案例的作用。
自新中国建立以来，尤其是改革开放以来，最高人民法院一直重视案例指导工作。在上世纪80年代初期，最高人民法院发布了有关刑事方面的案例，开启了用案例解释法律的尝试。从1985年开始，《最高人民法院公报》开始刊登具有指导意义的案例。《最高人民法院公报》上公布的案例、《人民法院案例选》上登载的案例以及《中国审判案例要览》刊登的案例等，[3]都对人民法院的司法审判工作起到了不同程度的指导作用。但是，指导性案例尚未形成为一项有效的制度。2005年，最高人民法院发布了《人民法院第二个五年改革纲要（2004～2008）》》，其中提出，“建立和完善案例指导制度，重视指导性案例在统一法律适用标准、指导下级法院审判工作、丰富和发展法学理论等方面的作用。”这是最高人民法院第一次正式提出“案例指导制度”与“指导性案例”的概念，并将案例指导制度作为司法改革的重要任务提出来，这对于我国案例指导制度的建设具有重要意义。2010年11月26日最高人民法院发布了《关于案例指导工作的规定》（以下简称《规定》），该《规定》虽然只有短短9个条文，但对构建具有中国特色的案例指导制度意义巨大。它不仅解决了长期以来围绕在中国司法制度中要不要案例指导制度的争论，而且对指导性案例的效力、制定程序等问题，都作出了基本的规范，其必将对审判实践、法学理论研究和法学教育产生深远的影响，称其为“一个具有划时代意义的标志”毫不为过。
在社会主义法律体系初步建立之后，推进案例指导制度具有十分重要的意义。法律体系的形成标志着我国法治建设将由重视立法转向全面重视法律的适用，从解决“有法可依”的问题，转向解决“有法必依、执法必严、违法必究”问题。从法律适用来看，案例指导制度对于保障裁判的统一、规范法官自由裁量、保障法律的准确适用等方面都具有十分重要的意义。
1．统一法律适用标准。法律适用的统一性是法制统一性的重要内容，不同地域、不同审级的法院，其对特定法律的解释应当趋于统一。法官通过寻求最妥当的法律解释结论，并以此为依据进行裁判，可以实现法律适用的统一，同样的争议能够同样得到良好的处理。然而，在实践中，经常出现同案不同判、同法不同解的现象，导致当事人缺乏对裁判的合理预期，而且对司法的公信力产生负面影响。通过法律解释尤其是司法解释的方法，虽然有助于在一定程度上解决这一问题，但是解释的抽象性和非具体针对性仍然使法官难以应对实践中千差万别的具体个案。所以，通过指导性案例以正确指导法官的裁判活动，要求法官“应当参照”指导性案例来判案，从而确保了类似案件的类似处理。指导性案例是最高法院审委会讨论通过的，其出台必须经过类似司法解释的严格程序，一般来说都是正确的、典型的、具有示范性的案例，它们通常都是法官正确地运用了方法论的结果。在与指导性案例的事实相同或相似的情形中，法官参照指导性案例，可以作为全国各级法院裁判同类案件的参考，把握司法尺度的统一。[4]
2．简化法律适用过程。为了规范法官的裁判活动，在方法论上，法律适用的过程应当在司法三段论的框架之下，包括小前提的确定、大前提的寻找、大小前提的连接三个环节。在各个环节之中，还必须遵循一定的步骤和规则等，从而确保裁判的公正性。依循一定的方法从事裁判活动，仍然需要采用较为严格的步骤和程序，而且这些步骤和方法在理论和实践层面都还没有形成共识，这就为方法论在审判实践中的普遍适用形成了一定的障碍。而在存在指导性案例的情形中，法官只要确定待决案件与指导性案例的事实存在相似性，就可以参照指导性案例中的判决，这意味着法官的法律适用过程可以适当简化。这尤其体现在，大前提的寻找、大小前提的连接以及法官的论证义务方面。因为指导性案例都是正确的、典型的、具有示范性的案例，法官在该案例中已经完成了大前提的确定、大小前提的连接以及法律论证。在待决案件中，法官只需参照指导性案例，就可以得出妥当的裁判结论。在此意义上，指导性案例可以发挥减负的功能，在方法论上具有重要意义。当然，这并不意味着法官就免除了找法的义务，其仍然要寻找案件可供适用的大前提。指导性案例的推行简化了连接的过程。在存在指导性案例的情形，法官可以作出与指导性案例相同的连接，不必再次进行连接过程的论证。
3．有效填补法律漏洞。指导性案例制度是适应我国转型时期社会对司法需求的一种有效制度。在社会转型时期，立法虽然加快制定步伐，但是各种新问题、新矛盾层出不穷，而成文法具有固有的滞后性，为了维护其稳定性、权威性和可预期性，不可能频繁被修改，因此，转型社会的纠纷具有复杂性、突发性和易变性的特征，解决纠纷的时间向度要求现代司法对转型社会的正当性诉求给予充分的关注，以发挥现代司法回应性的功能。[5]在存在法律漏洞的情形下，法官应当通过法的续造的方式来寻找大前提；允许法官填补法律漏洞必然需要给予法官较大自由裁量的权力。同时法官的主观性、随意性很可能会介入法律适用过程中，因而也难以保证最终实现类似问题类似处理，实现裁判的妥当性。但是在指导性案例大多是针对实践中提出的新情况、新问题而作出的司法对策，所以其可以为法官填补法律漏洞提供有效的指导和规范。指导性案例都是以现实的、生动的案例为填补法律漏洞的依据，法官在其中充分展示了其法律智慧。这种智慧不仅体现在事实的认定方面，而且还体现在运用法律解释、漏洞填补等方法，努力消除法律之间的矛盾，弥补法律漏洞，进而通过法律推理作出判决。[6]所以指导性案例是引导法官正确填补法律漏洞的指引。
4．规范法官裁判活动。在司法裁判过程中，法官享有自由裁量的权力。即便立法规定得非常精细，也无法排除法官的裁量空间。更何况，立法本身是确立一般性规则，不可能针对具体个案确立事无巨细的规则。由于我国现行法律规定常常比较抽象、原则，在具体适用法律的过程中，常常给法官留下极大的自由裁量空间。再加上又缺乏正确的方法论指导，通过指导性案例，可以规范法官的法律适用活动，尤其是拘束了其自由裁量权，从而实现裁判的可预期性，保持裁判的统一性。
5．强化裁判的说理论证。法谚说，“正义不仅应得到实现，而且要以人们看得见的方式加以实现”。整个法律适用过程最终是通过大前提和小前提的运用，得出妥当的裁判结论的过程。法律论证也是法律职业者内心判断外在化的过程，它通过“外在的”说理，将其内心的判断表达出来。而这个过程就是一个说理的过程。说理越充分，则裁判活动就越公开透明，并能以严密的逻辑和情理使案件裁判结论不仅在当事人之间呈现法律的公正价值立场，而且能够使社会大众对裁判及背后法律的公正性得以理解。裁判文书是否能够引用指导性案例作为裁判依据，一直存在争议。一般认为，考虑到指导性案例是最高人民法院审判委员会讨论决定的，具有解释法律、指导裁判的性质和作用，因此，至少可以作为裁判说理来引用。笔者认为，如果裁判文书本身已经成为指导性案例的一部分，虽然它不可以作为裁判中的法律依据来援引，但是，其可以成为法官说理论证的重要素材。从中国的实际出发，因尚未实行判例法制度，指导性案例并不可以作为论证的依据。但若某个指导性案例与所裁判案件具有同一性或高度的相似性，法官要改变指导性案例的结论，则须进行充分的论证，否则将违反类似案件类似处理的原则。
二、指导性案例与司法解释的关系
指导性案例是弥补司法解释的不足，并配合司法解释发挥作用的重要措施。司法解释一直是重要的法律渊源，也是法律解释的主要形式，对保障法律的正确实施发挥了极为重要的作用，但司法解释本身又具有抽象性、一般性、滞后性等缺陷，因此，司法解释必须要与指导性案例相结合，才能发挥其应有的作用。具体来说，指导性案例在弥补司法解释不足方面的功能主要表现在：
1．具有具体针对性。司法解释通常不是基于解决个案问题制定的，而是基于法律模糊或者缺陷等普遍性问题制定的。所以司法解释在制定后，法官常常仍不能获得非常具体化的解释，在具体案件中甚至需要对司法解释进行再解释。指导性案例都是针对个案中典型案例做出的，因此其和司法解释相比，具有较强的针对性和具体性。在审判实践中，各地法院就法律适用问题向最高人民法院所作的请示，常常都是与具体案件的汇报结合在一起的，有的虽然在请求报告的标题中注明是法律适用问题，而报告的内容仍然是具体案件。由此表明司法解释是很难与具体案件分开的，而在判例中作出的解释更符合司法解释固有的性质。尤其是指导性案例都是实践中出现的典型案例，而且该案例得以公布，乃是经过了审理法院和上级法院甚至最高人民法院的层层遴选，其判决书的理论水平较高，说理较为充分，审判质量较高。因此，这类案例的公布，有助于提升司法机关法官判决书的说理水平。例如，最近关于醉驾入刑的问题，最高人民法院提出要采用指导性案例来规范法院的裁判，就表明了指导性案例具有极强操作性的特点。
2．具有及时性。司法解释是对既往司法审判经验的总结，因此难免具有滞后性，对于今后社会生活中出现的新型案件可能也会难以适用。而指导性案例都是直接针对个案做出的，及时反映了实践中出现的新情况、新问题，能够对现实中发生的案例做出及时应对。虽然司法解释也具有及时性的特点，但是，较之于指导性案例，仍然具有一定的滞后性，不能及时应对实践中的问题。
3．具有准确性。众所周知，法无解释不得适用，但要保障法官准确理解和适用法律，做到同案同判，则需要对法律作具体、明确的解释，尤其是只有针对个案进行的解释，才更富有针对性。与司法解释相比较，指导性案例对法律的解释更为具体、准确，而抽象性的司法解释方法有可能会出现与法律规则不一致的现象。因为对不少法律解释常常是根据一条或数条法律规定，制订出数条甚至数十条解释，有一些解释甚至已经超出了法律文本的字面含义，因而难免引发了一些理论争议。而指导性案例则只是针对具体个案做出的裁判，避免了理论上的争议，所以在解释上更为准确、具体，更能够切实保障法律在司法中的准确适用。[7]
4．具有更强的规范性。司法解释在颁布之后，不一定能够保障法官都依照司法解释做出同样的判决，毕竟法官还具有一定的自由解释空间。但是指导性案例公布后，在相同或相似情形下，法官必须按照指导性案例裁判，这样更进一步规范了法官的自由裁量权，从而有利于保障同案同判、同法同解，更有利于维护法律的可预期性。
笔者认为，在指导性案例制度建立之后，其将与司法解释制度相辅相成，共同发挥解释法律、统一裁判尺度、保障法律的准确适用的功能。通过两者的相互配合，能够更加进一步保障司法的公正和法律的准确适用，从而实现公正司法和依法裁判。
三、指导性案例的选择
要充分发挥指导性案例的作用，首先必须精心选择好指导性案例，为此必须确立指导性案例的选择标准。有人认为，指导性案例都是指疑难案件。笔者认为，并非如此。在学理上，案件可以分为简易案件和疑难案件两类，哈特最早区分了简易案件和疑难案件，并认为这种区分对法律解释具有一定的影响。[8]德沃金认为，疑难案件是指人们在对某一问题的答案是否正确存在一些分歧，但这并不意味着存在同样正确的几种答案。[9]按照德沃金的看法，疑难案件主要是指在法律规则中，没有清晰的法规加以准确规定的案件。就其实质而言，是指存在法律漏洞。[10]笔者认为，将疑难案件仅仅认定为存在法律漏洞的情形过于狭窄，它应当是指存在数个可能的裁判结论，这就是说，或者存在数个可供适用的法律规范，或者特定的可供适用的法律规范有多种解释的可能。就指导性案例而言，它不限于漏洞填补情形下的指导，还包括各种事实认定、法律适用的典型案件的指导。只要在认定案件事实和适用法律方面存在典型性，都可以成为指导性案例。指导性案例的选择具有如下重要特点：
1．发布机关的特定性。指导性案例的来源很广，可以来自全国各地、各级的法院，但是，其发布机关应当具有特定性。从发布机关来说，目前是否应当包括高级法院发布的案例，仍然存在不同的观点。笔者认为，从中国目前现有的法院的权威性来看，以最高人民法院来作为指导性案例的发布机关较为合适。由最高人民法院来发布指导性案例，也有利于确保所发布的指导性案例对各级法院的拘束力。
2．典型性。指导性案例之所以能够起到指导的作用，就是因为这一类案例具有典型性的特点，能够对类似案件的裁判起到示范作用。典型性不仅仅表现在其事实具有典型的特点，而且表现在其往往具有针对法律适用的疑难性、新型性等问题所提出的解决方案。疑难性主要是指法院的判决是针对实践中经常出现的法律适用方面的疑难问题，并且该判决具有典型性，将这一疑难问题较为全面地展示出来，其说理也较为充分。新型性主要是指在审判实践中遇到新出现的问题，此类问题在立法上没有明确的规定，在以往的审判经验中也未曾遇到，因此这类案件的判决可以为以后出现同类的判决提供有益的指导。尤其需要指出的是，指导性案例的典型性表现在，其可能是法官妥当运用漏洞填补方法作出裁判的典型案件，在这些案件中，法官已经充分考量了案件中相关当事人的利益，妥善运用了各种漏洞填补方法，作出了裁判。因此，如果待决案件与指导性案例中的事实具有类似性，就应当参照指导性案例，不必再次重复进行漏洞填补。参照指导性案例，既方便了法官裁判案件，也拘束了法官的自由裁量权，对于裁判的客观性和确定性具有重要意义。
3．内容具有正确性。指导性案例应该是裁判正确的案件，这一正确性既包括认定事实的准确性，也包括适用法律的准确性。就适用法律而言，一方面，在法有规定的情况下，裁判依据应当是与案件的事实具有最密切联系的裁判规则，且对适用的法律规则进行了准确的阐释。另一方面，在法无规定特别是存在法律漏洞的情况下，必须依据填补漏洞的方法，正确作出裁判、填补法律漏洞。在事实认定方面，要避免对案件的事实认定存在争议的情形，否则将会影响到指导性案例的权威性。在指导性案例发布以后，并不是永远具有拘束力，经过一段时期，可能与新的立法以及社会的变化不相适应，这就需要发布新的指导性案例来代替旧的指导性案例。
石家庄市水资源管理条例
河北省石家庄市人大常委会
石家庄市水资源管理条例
（2010年10月21日石家庄市第十二届人民代表大会常务委员会第二十二次会议审议通过
2010年11月26日河北省第十一届人民代表大会常务委员会第二十次会议批准）
河北省人民代表大会常务委员会
关于批准《石家庄市水资源管理条例》的决定
（2010年11月26日河北省第十一届人民代表大会常务委员会第二十次会议通过））
河北省第十一届人民代表大会常务委员会第二十次会议决定，批准《石家庄市水资源管理条例》，由石家庄市人民代表大会常务委员会公布施行。
石家庄市人民代表大会常务委员会
公 告
《石家庄市水资源管理条例》已经2010年10月21日石家庄市第十二届人民代表大会常务委员会第二十二次会议审议通过，2010年11月26日河北省第十一届人民代表大会常务委员会第二十次会议批准，现予以公告。自2011年5月1日起施行。
石家庄市人大常委会
2010年12月16日
第一章 总 则
第一条 为了加强水资源管理，合理开发、利用、节约和保护水资源，发挥水资源综合效益，促进经济和社会可持续发展，根据《中华人民共和国水法》、国务院《取水许可和水资源费征收管理条例》等法律、法规，结合本市实际，制定本条例。
第二条 本条例所称水资源包括地表水、地下水以及再生水。
第三条 本市行政区域内开发、利用、节约、保护和管理水资源，适用本条例。
第四条 开发、利用、节约和保护水资源，应当全面规划，统筹兼顾，综合利用，讲求效益，协调好生活、生产经营和生态环境用水。
第五条 各级人民政府应当采取措施，厉行节约用水，推进节水型社会建设。
第六条 市、县（市）区人民政府应当鼓励节约和保护水资源，对节约、保护水资源成绩显著的单位和个人，应当给予表彰和奖励。
任何单位和个人都有节约、保护水资源的义务，对浪费、破坏水资源的行为，有权制止、举报和控告。
第七条 各级人民政府应当建立和健全水行政管理体制，完善管理职能。
市和县（市）区人民政府水行政主管部门，负责本行政区域内水资源的管理和监督工作。
市和县（市）区人民政府发展改革、城乡规划、环境保护、交通运输、建设、国土资源、农业、渔业、林业、公安等部门应当按照职责分工，做好本行政区域内水资源开发、利用、节约和保护的相关工作。
第二章 水资源规划和开发利用
第八条 市和县（市）矿区人民政府应当制定水资源综合规划和专业规划。
第九条 制定水资源规划，应当进行水资源综合科学考察和调查评价，内容应当包括特殊旱涝灾害、战争状态等非常情况的应对预案，为制定国民经济和社会发展规划提供依据。
水资源综合科学考察和调查评价，由市和县（市）区人民政府水行政主管部门会同有关部门组织进行。
第十条 市人民政府水行政主管部门会同发展改革、城乡规划、国土资源、环境保护等有关部门和县（市）区人民政府依法编制本行政区域水资源综合规划，报本级人民政府批准，并报上一级水行政主管部门备案。
县（市）矿区水资源综合规划由本级人民政府水行政主管部门会同同级有关部门依据市水资源综合规划编制，报本级人民政府批准，并报上一级人民政府水行政主管部门备案。
市和县（市）区人民政府水行政主管部门会同有关部门，依法编制本行政区域水资源专业规划，报同级人民政府批准。
第十一条 市和县（市）区水行政主管部门会同有关部门依据上一级水中长期供求规划和本地区实际情况，制订本地水中长期供求规划，经发展改革主管部门审查、本级人民政府批准后执行。
第十二条 市和县（市）、区人民政府水行政主管部门会同有关部门，依据本行政区域水中长期供求规划和上级批准的取水许可总量控制指标，制定年度水量分配方案和调度计划。
分配使用调入水，根据用水数量和类型实行配给制度。
第十三条 开发、利用水资源，应当首先满足城乡居民生活用水，兼顾生产经营和生态环境用水；优先开发利用地表水，严格控制开采地下水，优化配置调入水，科学利用雨水和再生水。
第十四条 各级人民政府应当统一规划集雨工程，采用集雨新技术，科学开发利用雨水资源。
鼓励单位和个人建设集雨工程。
市政排水管网应当实行雨污分流，城市广场、公园等公共活动场所地面铺设，应当采用有利于雨水渗透的建筑材料，城市道路隔离带和绿地建设应当有利于含蓄雨水。
第十五条 本市将再生水纳入水资源统一配置和调度。
本市市区内实行再生水价格优惠和再生水用水设施建设费用补贴或减免制度,鼓励使用再生水。
再生水优惠价格由市价格行政主管部门会同有关部门制定并公布。
第十六条 河道、景观补充水应当优先使用再生水；再生水供水区域内的施工、洗车、降尘、园林绿化、道路洒水和其他市政杂用水应当使用再生水。
第十七条 再生水供水企业应当与用户签订供水合同，供水水质、水压应当符合国家相关标准。
第十八条 农业灌溉工程在确保农业生产用水的前提下，可以为工业生产、城镇集中供水、改善生态环境等非农业生产单位提供水源保障。
第十九条 地下水开发、利用应当遵循总量控制、计划管理、分层取水、采补平衡的原则。出现地面沉降、塌陷等地质环境灾害情况时，应当停止开采地下水。
禁止任何单位或者个人未经许可自建取水工程设施，取用地下水。
第二十条 地下水开采实行总量控制。
地下水开采控制总量由市水行政主管部门依据水文勘查测算结果制定。
地下水取水单位或个人年度取水指标，由所在地市和县（市）矿区水行政主管部门根据控制总量分配下达。
第二十一条 在地下水严重超采区，市人民政府水行政主管部门应当会同城乡规划、国土资源等有关部门划定限制开采区或禁止开采区，经市人民政府同意后，报省人民政府批准。
在限制开采区内，应该根据超采程度，核减开采控制总量和取水单位年度取水指标。
在禁止开采区内，应当停止新增取水许可，对已经许可的现有取水井，应当限期关停。限期时间由水行政主管部门会同有关行政主管部门本着从速关停的精神确定。限期最长时间不得超过三个月。
第三章 水资源保护和节约
第二十二条 市和县（市）区人民政府水行政主管部门会同人民政府环境保护行政主管部门和其他有关部门，拟定本行政区域内河流、水库的水功能区划，报同级人民政府批准，并报上一级水行政主管部门和环境保护行政主管部门备案。
第二十三条 市和县（市）区水行政主管部门，应当按照水功能区对水质的要求和水体的自然净化能力，核定该水域禁止或限制排放污染物种类和总量，向环境保护行政主管部门提出禁止或限制排污的意见。
水行政主管部门不能独立完成前款规定的核定时，卫生、环境保护等有关部门应当予以协助。
环境保护行政主管部门应当依据禁止或者限制排放污染物的意见，对本行政区域水功能区污染物排放实行严格监管和总量控制。
第二十四条 市和县（市）区人民政府水行政主管部门应当对水功能区的水质状况进行监测，发现重点污染物排放总量超过控制指标的，或者水功能区的水质未达到水域使用功能对水质的要求的，应当及时报告本级人民政府并向同级环境保护行政主管部门通报。本级人民政府接到报告后应当及时采取治理措施。
第二十五条 市和县（市）区人民政府环境保护行政主管部门应当会同同级有关部门编制水污染事故的应急预案，建立完善预警和应对机制，及时处理水污染事故。
第二十六条 禁止在饮用水水源保护区设置排污口。
在河流新建、改建、扩建排污口，应当首先取得有管辖权的水行政主管部门同意，再由环境保护行政主管部门负责对该建设项目的环境影响报告书进行审批。
在断流、失去纳污能力的河道禁止设置排污口。河道断流前已有的排污口，断流后应当限期关闭。
第二十七条 用水实行总量控制和定额管理制度。
市和县（市）区人民政府水行政主管部门会同同级发展与改革行政主管部门，根据行业用水定额、技术进步程度以及可供本行政区域使用的水量，制定年度用水计划，确定各行业年度用水总量和用水单位年度用水指标。
水行政主管部门依法可以对取水单位或者个人的取水量予以核减或者限制。
第二十八条 确定各行业年度用水总量，应当低于可使用水量，留有一定余地。
确定行业年度用水总量和用水单位年度用水指标，应当鼓励单位产品产能低耗水的行业和用水单位用水，限制单位产品产能高耗水的行业和用水单位用水。
用水单位应当按照水行政主管部门下达的年度用水指标用水。对超过用水指标的部分依法实行累进加价制度。
第二十九条 各级人民政府应当建立健全节约用水机制，开展节约用水宣传教育，推行节约用水措施，推广节水新技术、新工艺、新品种，培育和发展节水型工业、农业和服务业。
第三十条 各级人民政府应当推广应用节水型器具，保障城乡供水管网安全畅通，提高生活、生产、生态用水效率，减少水的漏失和浪费；加强污水集中处理，提高污水再生利用率。
第四章 取水许可和水资源费征收
第三十一条 单位或者个人需要直接取用水资源的应当向水行政主管部门提出申请，并提交相应材料，办理取水许可证，未取得取水许可证的，不得取水。法律、法规另有规定的情形除外。
取水申请受理人应当当场或者自接到申请及相关材料之日起5日内一次性告知申请人需要补正的全部材料。不需要补正材料的，受理时间自接到申请及相关材料之日算起；需要补正材料的，受理时间从接到符合要求的补正材料之日算起。
第三十二条 审批机关受理取水申请后，应当对取水申请材料进行全面审查，并综合考虑取水可能对水资源的节约保护及国民经济和社会发展带来的影响，自受理申请之日起20个工作日内，决定是否批准取水申请。符合条件的，作出批准的决定，并签发批准文件；不符合条件的，作出不予批准的决定，并书面告知申请人不予批准的理由和依据。
第三十三条 取水申请涉及申请人与第三者之间重大利害关系的，审批机关在作出是否批准取水申请的决定前，应当告知申请人、利害关系人。申请人、利害关系人要求听证的，审批机关应当组织听证。申请人与第三者之间重大利害关系未经处理前，审批机关应当中止审批程序并书面通知申请人，重大利害关系得到妥善处理并提供相关证明后，恢复审批程序。
第三十四条 新建、改建、扩建项目需要申请或者重新申请直接取用水资源的，建设单位或者项目法人和审批机关依照本条例第三十一条、第三十二条、第三十三条规定办理。建设单位或者项目法人应当于建设项目立项审批前，向具有管辖权的水行政主管部门提出申请，取得取水申请批准文件后，方可办理建设项目其它审批手续。
第三十五条 单位或者个人建设取水工程或者设施，应当取得取水批准文件。
第三十六条 承建取水工程或者设施的单位，应当承建经批准的取水工程或者设施，并具有相应审批文件或副本。
第三十七条 取水工程或者设施竣工后，申请取水的单位或者个人应当向水行政主管部门提出验收申请，并提交有关技术资料，经验收合格的，由审批机关核发取水许可证。
第三十八条 城市公共供水管网已经覆盖、水质水量能够满足需求的区域内，禁止取用地下水。覆盖和满足需求前已有的取水设施设备应当停止使用取水，并予封停。
城市公共供水不能完全满足用水需求的区域内，实行总量控制、定额管理、限量开采地下水。
城市公共供水管网尚未覆盖的区域，应当创造条件延伸公共供水管网，逐步停止取用地下水，并封停取水设施设备。
法律法规另有规定或者具有特殊情况取用地下水的除外。特殊情况由市人民政府依据有关监定机构的意见确定。
第三十九条 取水单位或者个人应当按照取水许可证载明的事项取水，不得擅自变更。需要变更的，应当向批准机关提出申请并履行变更手续。
第四十条 取水单位或者个人应当依照有关规定和国家技术标准安装取水计量设施，并按规定进行周期检定，确保取水计量设施准确计量。发现损毁的，应当及时向水行政主管部门报告。严禁擅自拆改、破坏计量设施。
水行政主管部门应当至少半年一次对取水计量设施进行检查。水行政主管部门或者取水单位认为失准的，应及时约请技术监督行政主管部门予以检定。经检定确属失准少计取水量的，检定费用由取水单位承担。
重新检定取水计量设施时，水行政主管部门与取水单位或者个人共同抄记计量数据。
第四十一条 除法律、法规另有规定的外，取水单位或者个人取水应当按照规定时限缴纳水资源费。
水资源费的缴纳数额根据取水口所在地水资源费征收标准和实际取水量确定。
第四十二条 取水单位或者个人应当按照经批准的年度取水计划和用水指标取水。超计划或者超用水指标取水的，对超计划或者超用水指标部分累进加价收取水资源费。
第四十三条 水资源费由取水审批机关负责征收。上级水行政主管部门可以委托下级水行政主管部门征收水资源费。委托征收应当采用书面形式。
第四十四条 水资源费收入纳入财政管理。水资源费专项用于水资源的开发、利用、节约、保护和管理，任何单位和个人不得侵占、截留或者挪作他用。
第五章 监督检查
第四十五条 市和县（市）区人民政府水行政主管部门应当履行下列监督检查职责：
（一）监督落实水资源综合规划、专业规划、水功能区域规划；
（二）对城市（镇）中未经许可直接取用地下水资源情况每年进行一次普遍检查，处理违法行为;
（三）监督检查取水单位和个人遵守取水许可证载明事项的情况，处理违反许可事项取水的违法行为；
（四）监督检查入河排污口设置许可制度的执行情况，处理未经许可设置排污口和违反许可事项排污的违法行为；
（五）监督检查本行政区域年度用水计划、行业用水计划和用水单位用水指标的执行情况；
（六）定期对地表水、地下水的水位、水量、水质进行监测，采取相应对策，提出相关报告；
（七）监督检查本行政区域内水域禁止或限制排放污染物的种类和总量的执行情况，向有关部门提出控制和调整的意见；
（八）监督检查水资源费缴纳和征收情况；
（九）其它依法应当履行的监督检查职责。
第四十六条 市和县（市）区水行政主管部门应当建立健全监督检查制度，培训执法人员，使监督检查制度化、经常化、规范化，提高监督检查执法水平。
第四十七条 环境保护行政主管部门应当定期检查本行政区域内河道排污情况和水域禁止和限制排放污染物落实情况，及时发现和处理违法排污和超标排污行为。
第四十八条 水行政执法人员履行监督检查职责时，应当出示行政执法证件，严格按照法定程序执法。
第四十九条 有关单位或者个人对水行政执法人员的监督检查应当给予配合，允许出示执法证件的执法人员进门和进入取水设施现场，并如实提供有关资料和情况，不得拒绝或者阻碍水行政执法人员依法执行职务。
第六章 法律责任
第五十条 违反本条例第二十六条第一款规定，在饮用水水源保护区设置排污口的，由县级以上人民政府责令限期拆除，处十万元以上五十万元以下罚款；逾期不拆除的，强制拆除，所需费用由违法者承担，处五十万元以上一百万元以下罚款，并可由本级人民政府责令其停产整顿。
违反本条例第二十六条第二款、第三款规定，在河流擅自新建、改建、扩建排污口，或者在断流失去纳污能力的河道设置排污口，或者未在限期内关闭河道断流前已有排污口的，由水行政主管部门依照前款规定，采取措施，予以处罚。
第五十一条 违反本条例第二十七条第三款、第三十九条规定，拒不执行审批机关作出的核减或者限制取水量决定，或者擅自变更取水许可证载明的事项取水的，责令停止违法行为，限期改正，处二万元以上十万元以下罚款；逾期拒不改正或者情节严重的，吊销取水许可证。
第五十二条 违反本条例第三十一条规定，未经批准擅自取水的，由水行政主管部门责令停止违法行为，拆除取水设施，处二万元以上十万元以下罚款，并按照日最大取水能力计算的取水量和水资源费征收标准计征水资源费。计征起止时间从单位或项目注册登记之日起到处理违法行为之时止。
第五十三条 违反本条例第三十五条规定，未取得取水申请批准文件，擅自建设取水工程或者设施的，由水行政主管部门责令停止违法行为，可暂扣违法施工机械，限期申办有关手续；逾期不申办或者申办未被批准的，责令限期拆除或者封闭其取水工程或者设施；逾期不拆除或者不封闭其取水工程或者设施的，由水行政主管部门强制拆除或者封闭，所需费用由违法行为人承担，可处二万元以上五万元以下罚款。
第五十四条 违反本条例第三十六条规定，承建未经批准的取水工程或者设施的，由水行政主管部门责令停止违法行为，可暂扣违法施工机械，并处一万元以上三万元以下罚款。
第五十五条 违反本条例第四十条规定，未安装计量设施取水的，由水行政主管部门责令停止取水，限期安装计量设施，并按照日最大取水能力计算的取水量和水资源费征收标准计征水资源费，处五千元以上两万元以下罚款；情节严重的，吊销取水许可证。计征起止时间从取得批准文件之日起到安装计量设施之时止。
擅自拆改、破坏计量设施或者不能确保计量设施正常运行的，责令限期改正，并按照前款规定予以处理和处罚。
第五十六条 违反本条例第四十一条第一款规定，不按规定时限缴纳或者拒不缴纳水资源费的，责令其限期缴纳；逾期不缴纳的，从滞纳之日起按日加收滞纳部分千分之二的滞纳金，处以应缴纳水资源费一倍至五倍的罚款，并可强制关闭取水设施，停止取水。
第五十七条 对阻碍水行政执法人员依法执行监督检查职务的，由水行政主管部门告知当地公安机关并提供情节证明，公安机关应当依据《中华人民共和国治安管理处罚法》的有关规定进行调查、处罚。
第五十八条 水行政主管部门及其他有关部门工作人员玩忽职守、滥用职权、徇私舞弊尚不构成犯罪的，由其所在单位或者上级主管机关给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
第七章 附 则
第五十九条 本条例所称地表水是指水库水、调入水、自然河水及其它集雨工程所集的雨水。
本条例所称地下水是指埋藏于地表以下的水。
本条例所称再生水，是指污水经处理后达到一定的水质标准，可在一定范围内重复使用的水。
第六十条 本条例自2011年5月1日起施行。
