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　　正在接受全国人大常委会第三次审议的民诉法修正案草案，对小额诉讼标的额拟再次调整，由二审稿“绝对数”1万元以下，修改为“相对数”，以“各省、自治区、直辖市上年度就业人员年平均工资30%以下”为准(8月28日《新京报》)。

本次民诉法大修，小额诉讼制度因可及时化解矛盾纠纷、提高诉讼效率，被视为修法亮点之一。笔者认为，采用“相对数”标准来确定小额诉讼范围，是非常恰当的选择。它既适应了我国地区间经济发展不平衡的现状，也确保了法律的稳定性，解决了法定标准容易滞后的难题，可谓一举多得。从某种意义上讲，“相对数”应当成为我国数额立法的通行模式。

关于小额诉讼的标的额，民诉法修正案草案的一审稿规定为“5000元以下”。对此，人们认为它难以适应我国地域辽阔、经济发展不平衡的现状，这个标准在一些经济发达地区显得过低，如大幅提高，在一些经济相对落后的地区又会大大缩小普通程序诉讼的范围。因而，人们对于二审稿规定的“1万元以下”，也认为不妥。于是，有人提出了“相对数”思路，在三审稿中得以体现。

之所以称“相对数”是比较恰当的模式，一方面是因为我国经济发展水平和居民收入水平地区差别较大，规定一个“绝对数”往往会出现三种完全不同的情况:一是标准过低对减少普通程序案件作用不大;二是标准合适能够达到预期的立法目的;三是标准过高小额诉讼范围太大。无论标准过低或者过高，都不利于恰当控制小额诉讼规模，较好地减轻法院负担，提高司法效率，减轻公民讼累，都与立法目的不符。另一方面是因为我国经济高速增长，通货膨胀不断加剧，一个确定的数额难以与时俱进，要么很快滞后，要么频繁修法，都不利于法律的稳定、权威和尊严。同时，同样数额的争议额，对不同财富占有水平的人们而言，其意义和重要性是不同的，甚至有时完全不同，因而争议双方对司法的严肃性和公正性要求也有不同，所以不适合实行全国统一的固定标准。

“绝对数”作为法律标准的情形，在我国现行法律中比较普遍，比如刑法中规定了贪污贿赂犯罪的数额，许多行政管理法律法规中明确规定了罚款的具体数额(这是数量最大的一类)。这种模式的好处在于，法律标准具体、明确，没有回旋余地，最大限度地压缩了自由裁量权。但它的具体和明确同时也意味着僵化和凝固，无法适应不断发展的社会形势，特别是通货膨胀之后，十年前的1万元与今天的1万元相比，其对主体的权利内涵和影响显著不同，无论是争议还是处罚，其法律后果的实际影响力大大减小，比如十年前罚款1万元，处罚对象可能感到“肉痛”，完全符合“责罚相当”原则，而在今天对处罚对象而言或许已变为“罚酒三杯”，难以做到“责罚相当”了。这就是法律标准“绝对数”的缺陷所在，也是一些违法行为屡禁不止，违法主体对法律处罚不以为然的重要原因。

从立法实践看，立法者已经充分注意到了这一点，近年来的不少立法都越来越多地采取了“相对数”法律标准，比如国家赔偿法、食品安全法、消费者保护法、烈士褒扬条例以及见义勇为奖励保障方面的法规政策，都倾向于规定一个“相对不确定”的赔偿标准或奖励标准。需要指出的是，这种“相对数”标准并非完全不确定的标准，也不意味着完全由执法者自由裁量，其实它在法理上属于准用性规范，是一种相对不确定的标准。比如上述的小额诉讼标的额，它在司法实践中虽然每年都会发生变化，但它在特定地区的具体标准，每年都是确定的，因为它参照的“上年度就业人员年平均工资”是由法定机关发布的，具有法定性。今后我国的相关立法中应多采用这一模式规定法律标准，从而真正让法律成为“活的法”，与时俱进。
当前民行申诉案源少的原因及对策

张碧波　李永强


　　民事行政检察工作是检察机关的民心工程，这项工作直接关系到人民群众利益的维护，直接关系到检察机关在人民群众中的威信。但是，近年来，由于各种各样的原因，我院民事行政申诉案件呈逐年减少的趋势，这直接影响了检察机关法律监督工作的全面深入开展。为摆脱这种困境，笔者深入法院、司法等有关单位，走访了一些群众，对民行案源减少的原因进行了深入的调查分析，并研究了相应的对策，以期促进民行工作的健康发展。
　　一、民行申诉案源减少的原因
　　（一）法院判决质量提高。法官责任心的增强和业务素质的提高，使法院的判决质量得到大幅提高，大大减少了民行申诉案件。一方面，检察机关深入开展民行抗诉工作，加大力度查办法官职务犯罪，对各级法院及其法官的触动很大。另一方面，法院健全完善内部监督机制，制定了相关的案件质量改革措施，推行错案追究制度，特别是当法官办了错案受到法院内部惩处，对其本人及其他法官有着深刻的警示作用。再者，随着司法改革的不断深入，法院在不断提高门槛的同时，加大了对法官队伍的道德修养、业务素质的培养力度，并将案件质量与考核、个人职务升迁、奖金福利挂钩，这些都迫使法官为了少办、不办错案而认真钻研业务，花费更多的时间和精力仔细审阅当事人提供的证据材料，不断地提高业务素质和办案质量。法官办案质量的提高，错案的减少，造成民行申诉案源越来越少。而且，在成立审判监督庭后，法院一旦发现有错案的苗头，即可迅速启动审判监督程序加以改正。由于法院自身纠错的快捷便利，使得老百姓更乐意向法院申请再审，不到万不得已，不再向检察院申诉，由此也使得民行检察案件的来源渠道愈来愈窄。2003年以来，当事人向我院提出申诉的案件共62件（其中2003年21件，2004年20件，2005年18件，今年3件，逐年减少）。
　　（二）抗诉案件办理周期过长。民行检察抗诉案件有二种,一种是对一审判决生效案件进行的抗诉,另一种是对当事人经过上诉后的二审终审判决案件进行的抗诉。对这二种案件，检察机关的审理程序不同。对一个符合抗诉条件的一审民事行政案件，先由作出生效裁判法院的同级人民检察院受理审查，然后向上级人民检察院提请抗诉，上级人民检察院经审查后向同级人民法院提出抗诉，该同级人民法院才裁定下级人民法院再审。而二审案件的抗诉，须经一审法院的同级检察院向二审法院的同级检察院建议提请抗诉，二审法院的同级检察院再向其上级检察院提请抗诉，由上级检察院向二审法院的上级法院提出抗诉，然后二审法院的上级法院再裁定再审，程序十分复杂。不可否认，严格的程序有利于保证抗诉案件的质量。可是，法律仅仅规定了严格的程序，却没有规定严格的办案时限，再加上某些办案人员责任心不强，往往导致一个一审案件经过一年半载才能发回重审，二审案件则需要更长时间。如我院提请抗诉的张盘秀与五华县供电局、安流镇供电所因借贷纠纷一案，从受理申诉到现在已历时一年多，还没有作出再审判决。这一年半载对于当事人而言，特别是处于被执行对象的申诉人而言，其所受的煎熬可想而知。“迟到的公正并非真正的公正”，程序的过长影响了群众利益的维护，再加上近年来法院工作作风有了很大的转变，群众到法院申诉不再是难事，鉴于到法院申诉办案期限短，许多群众选择向法院申诉，不愿到检察机关申诉。这是造成民行申诉案件线索少的重要原因。
　　（三）提请抗诉案件改判率低。当事人向检察机关申诉，是希望通过检察机关抗诉将案件改判。但在司法实践中，检察机关提出抗诉的案件，法院一般都维持原判，这里既有民行监督缺乏法律保障的因素，也是抗诉案件质量不高的表现。笔者调查分析认为，造成这种抗诉案件改判率低的原因主要有两方面：一是基层检察院民行科干警的调配不尽人意，由于岗位轮换，人员频繁调动，干警从事民行工作时间较短，不能熟悉掌握民行业务，对申诉案件的提请抗诉切入点把握得不准，造成了提请抗诉案件质量不高；二是由于法律对民事行政检察的监督规定得不具体，检察机关自身对民事行政案件事实、证据等方面没有形成可操作的法律依据，民行部门办案都是参照法院出台的相关司法解释来进行，导致检、法两家在某些案件事实和证据的审查认定、法律适用问题上认识有分歧，不能达成共识，受本位主义的影响，法院不采纳检察机关的抗诉意见而维持原判。这种抗诉结果使一些群众对检察机关的民行抗诉失去了信心，大大挫伤了部分群众向检察机关申诉的积极性。
　　（四）群众诉讼观念有偏差。对“打官司”的不当心理及对法律的缺少理解，也是民行抗诉案源减少的一个重要原因。经过四个五年普法教育，广大人民群众的法律意识普遍得到增强，但一些旧封建传统意识在部分群众中仍有相当的市场。他们一般不愿打官司，因为耗时耗力，所以要他们上诉、申诉，那更是难上加难了。而且，人民群众对检察院民行科的工作职责不甚了解，大多数人认为不服法院的民事、行政案件判决、裁定，可以走上诉这一条路，或者到法院申请再审，到人大、信访等部门上访告状，却不知道还可以去检察院申诉。
　　二、拓宽民行申诉案源的对策
　　（一）加强民行业务宣传。我们要充分认识到，还有很多群众对民行检察工作知之甚少，不服法院判决不知如何申冤投诉，使一些错案没有得到及时纠正。这些大量的民事行政案件因为当事人不懂法、不了解诉讼规则而丧失一些权利，对这些案件，检察机关一旦受理抗诉改判率较高。因此，加强民事行政检察职能的宣传就显得尤为重要。检察机关特别是基层检察院应有组织开展民行检察业务宣传，积极深入各社区、农村，利用广播、电视、报纸、宣传橱窗、开展法律咨询等多种渠道广泛宣传介绍民行检察工作范围、受理案件类型、条件及申诉要求，让更多的公民、法人了解民行检察工作的性质、任务和工作程序，同时也了解自己在诉讼中的权利和义务，在群众中树立起正确的诉讼观念，鼓励广大群众拿起法律武器，通过合法途径维护自己的合法权益。只要积极宣传民行检察工作，扩大民行检察影响，就可以广辟案源，我们的民行检察工作就能有效地开展起来。
　　（二）加强与有关单位的联系。一是加强与法院的沟通协调。法院是国家的审判机关，检察院是国家的法律监督机关，虽然行使的职权不一样，但都是国家的司法机关，都是为巩固社会主义政权服务，为社会主义经济建设保驾护航，它们在本质上是相同的。检察机关对法院的审判活动进行监督是为了使法院更好地开展审判活动。我们在开展法律监督工作中，要加强与法院的沟通、协调，把“文来文往”变为“人来人往”，把“案来案去”变为“法来法去”，在执行法律上努力与法院形成统一认识，充分取得法院的理解支持，力争使法院的判决文书主动与检察机关进行交流，从而大大开辟抗诉案源。二是加强与律师事务所、法律服务所的交流与联系。律师和法律工作者是专门为社会提供法律服务的工作人员，他们具有较高的法律素养，手头有较多的民行案件，检察院通过主动与他们联系、沟通、交流，可以掌握部分案件的案情与判决结果及当事人的态度，当出现审判不公、上诉无果时，可以及时主动出击，使法律得到维护，正义得到伸张。三是加强与信访、纪检部门联系。当事人在诉讼活动中，对侵犯自己合法权益的，一般都会向各级信访部门或者是纪检部门上访，我们可以在这些单位找到一些线索。
　　（三）提高办案效率和质量。当事人到检察机关申诉，一看办案效率，二看办案效果。首先，检察机关在民行工作中，要转变办案思路，急群众之所急，切实掌握办案规律，完善、健全有关办案制度，促进办案规范化、制度化，以提高办案效率，进一步加快各个环节的办案进度。上级检察机关要对同级法院加强督促，使其尽快作出裁定，尽快将案件发回重审，防止久拖不决。通过多方面共同努力，缩短民行案件的审理期限，让人民群众满意，恢复群众向检察机关申诉的信心，遏制民行申诉案件的滑坡现象。其次，检察机关要充分认识民行检察工作重要性，将其摆正位置，在人员配备、机构、装备等方面给予充实；要切实加强民行工作人员素质，尤其是要加强民行工作人员的业务素质，要用新的执法理念强化民行工作人员思想认识，学习业务知识，提高自身的监督能力和水平，以适应新形势下民行工作的需要，更好地把握民行工作的切入点，提高提请抗诉案件的质量。只有再审改判率提高了才能说明我们抗诉质量提高了，案件当事人才能信服我们。
　　（四）建立民行检察监督告知制度。所谓“民行检察监督告知制度”，就是由检察机关制作“民行检察监督告知书”，由人民法院将该告知书依法送达案件当事人及其他诉讼参与人，并由检察机关对人民法院的送达情况实行监督的一项诉讼制度。要想从根本上解决民行申诉案源不足问题，就必须想办法保证所有民行案件当事人及其他诉讼参与人，对检察机关民行检察监督职权有一个全面的、正确的、及时的了解，使他们在认为诉讼程序违法、裁判不当、权益受损时能够依法向检察机关行使其申诉权。而建立民行检察监督告知制度可以产生这种效果。在这种制度中，法院应当保障每一位当事人及其他诉讼参与人按时收到“民行检察监督告知书”。这样，不仅有利于当事人及其他诉讼参与人了解民行检察职责，而且有利于他们在诉讼中及时发现和收集可能引发日后申诉所需的证据材料，从而避免当事人不知申诉或不能举证之苦。如果检察机关能够切实有效地监督人民法院自觉执行该项制度，就能够实现所有民事、行政诉讼当事人及其他诉讼参与人对民行检察监督的知情权，保障每一位对生效判决和裁定不服的当事人及其他诉讼参与人适时选择向检察机关申诉的权利。具体操作中，要明确检察机关对人民法院送达情况进行监督的时间、方式以及违反该告知制度应承担的法律责任。这样，法院的“送达”有章可循，检察院的“监督”有据可依，民行检察监督告知制度就能规范、有序地付诸实施。这既有利于维护当事人的合法权益，又有利于完善检察监督制度，还有利于人民法院加强自我约束。
　　总之，通过以上种种努力，使我们的民行检察工作尽快走出目前的瓶颈状态，拓宽监督成效，开创出“检察业务建设的第三次辉煌”。