浅谈立法助理制度的移植
向品
摘要：由于多种因素的作用，美国首次建立了立法助理制度。这一制度带来了立法效率、立法质量的提高，使得立法机关的权力增强。在我国当代，由于社会政治经济局势日益复杂，对立法技术提出了新的要求。于是在深圳、重庆等地相继出现了立法助理制度。由于这一制度才刚刚显出雏形，有必要对它的各个方面进行分析，从而使它趋之于完善。
关键词：立法、立法助理、人大代表
立法助理有广义和狭义之分，广义的立法助理(LegislativeStaff)是协助立法机关及人民代表履行立法职责、完成立法工作的具有立法专门知识的人员。狭义的立法助理专指议员个人立法助理，负责为议员草拟法案，撰写演讲稿，分析法案，对政策提出意见，准备工作剪报。按照此种定义，我国现存的立法助理应该做狭义上的理解，因为我国目前的立法助理都只是为中央和地方各级人大常委提供法律专项服务。因此，下文中提到的立法助理均指狭义上的立法助理，而且鉴于我国立法体制的复杂性，此文仅就人大及委员会立法进行分析，而不涉及授权立法。
一、国外立法助理制度
美国是较早建立立法助理制度的国家。早在19世纪20年代，美国国会就已着手雇佣助理人员。至1840年，国会在繁忙之际，得雇佣计时或临时性的助理。1856年，众议院拨款委员会和参议院财政委员会首次雇佣了永久性助理，其他委员会也相继效仿。到1891年，众议院委员会立法助理已达62人，参议院也达41人之多。1924年，国会通过了第一个立法支付法案，授权拨款给所有的立法助理。1946年的立法改组法明确把委员会助理和个人助理分开。1975年参议院第60号决议案，专门规定了专家助理的地位——委员会内专家助理人员，不能从事委员会以外的工作，也不得将非属于他们职务的工作加诸其上。从1955年以后，为适应立法发展的需要，美国大大增加了其立法助理的人数和经费。立法助理依职责不同可分为五种：①行政助理，其职责是代表议员同利益团体、选民及游说者协商、谈判、控制行政机关人事任命的承认权和掌握政治动向；②立法助理（狭义的），负责为议员草拟法案、撰写演讲稿、分析法案、对政策提出创见，准备工作简报；③个人秘书，其职责为协助议员安排每日的工作，提出注意事项和各种忠告；④各案工作者，其职责主要是为议员从事服务于选民的工作，如接听电话、回信、解答问题、协助选民与行政机关沟通等；⑤新闻助理，负责撰写每月的新闻稿、准备演讲词、发布消息、答复记者提问等。【1】
立法助理制度之所以会在一些国家应运而生，主要有以下几个原因：
1.时代的发展。随着生产力的发展，社会分工加剧，新型社会关系不断涌现，需要立法的事项日渐增多。立法的专业性、技术性要求不断提高，立法机关难以胜任，不得不寻求专家或学者的协助。
2.议员对繁忙的职责应接不暇。国外议会中，尽管很多议员属科班出身，但受专业之限，仍难辨析所有社会现象。此外，他还要同利益团体、游说者协商、谈判，控制行政机关人事任命的承认权和掌握政治动向；要与本选区和选民保持经常联系，接受他们的质询并作出回应……繁重的职务常常使他们疲惫不堪，虽竭尽全力地面面俱到，但工作效果却很难令人满意。
3.行政权力的扩张。行政权的过度膨胀使得行政机关广纳专才，并凭借自身专业优势制定一系列规章制度，这严重削弱了立法机关的立法功能。为了保持政治结构中的平衡，立法机关也必须采取应变性措施。
立法助理制度自创始以来，便以其合理性为多国效仿。笔者认为，在于它有以下作用：
1.有利于提高立法的效率。
要制定一部法案，往往需要经过立法准备、立法预测、提出草案、讨论和审议等阶段，其间要耗去大量的时间和财力，再加上议员职务繁忙，可能会使这一过程拖得更久。而现代社会生活瞬息万变，立法本来就有滞后性，如果再任由立法过程的无效率性，往往会使得这部法“天生畸形”。立法助理的加入一方面可以分担议员的部分工作，另外他们还可以起草法案，从而立法所需时间减少。
2.有利于提高立法质量。
一方面，立法效率的加快可以使法律尽量与变化着的社会实际相一致；另一方面，立法助理以其专业性和对社会现象的敏感向立法者提出中肯建议，有利于立法质量的提高。
3.有利于充分发挥议会的立法作用。
如前所述，当今社会生活日趋复杂，议会经常将许多重要法规的制定权授予有专业优势的行政机关，使得后者的权力日益膨胀，前者功能衰弱。立法助理制度的建立使议会的立法能力得到加强，有效地抑制了行政机关的权力扩张。
4.有利于广开言路、提高立法的民主化程度。
西方国家的立法助理经常受议会委托到选民中去，如答复本选区或本州选民的电话、电报和信件；接见来访的选民；解决选民提出的各种各样的要求等。这样，就能使议员同其选民保持密切的联系，倾听选民的呼声，促进法律的民主化程度。
二、在我国建立立法助理制度的原因
2002年初，深圳市人大常委会与19名拥有硕士以上学历的法律专业人士签定协议，使他们成为我国首批兼职法律助理。同年9月，成都市人大常委会提出“尝试建立立法助理制度，为统一审议人员形式审议权提供服务。”立法助理制度在我国的出现并非偶然，除了前述原因外，笔者认为最重要的一点是人大代表的素质与适格立法者的要求是不能等同的。
学者周旺生在其《立法学》一书中写到：立法者应当“能认清并遵循事物发展的规律进行立法，同时又能积极发挥主观能动作用，能以立法的方式改造事物，而不至于仅仅成为呆板、消极、被动的实际生活的缮写者。”“要有较高的甚至很高的文化素养，有必要的法学知识和理论水平，特别是有必要的立法知识和理论水平，有较强的甚至很强的写作能力和立法语言文字组织能力。”“立法人员的基本作用就是按实际需要完善以往制定的法，其中包括法学家们在不断的研究中发现的有缺陷的法典。”他们是从适当的人员中挑选出来的，最好受过高等教育。【2】
人大代表的素质当然要以文化水平、工作能力和有关专业知识为基础，但比这更重要的是，代表需要有体察民情、为民请命的精神。全国人大上，经常出现这样的情形：有的虽是法律专家或其他方面的专家，但在会上却很少发言，或者发言时也最多表表态而已。而有的代表并不是什么专家，但总是勇于发言，并能提出不少真知灼见，敢于为民众之事大声疾呼。所以，有没有代表的责任、有没有对民众的责任、敢不敢表达民众的意志，才是最重要的代表素质。【3】目前，全国人大常委办公厅及部分地区的人大常委会对其组成人员提高专业素质作了安排【4】，目的是为了使实现二者素质的最大契合。然而，这并不能解决根本问题，故而建立立法助理制度是十分必要的。
可能有人会说，我国立法机关按现行体制都设有办事机构。如人大的办公厅、工作委员会，另外各专门委员会还设有自己的办事机构（办公室）。这些办事机构，除为立法机关及其组成人员开展活动提供行政后勤服务外，还为立法机关及其组成人员审议法律法规草案，提供专业协助，帮助具体事物的处理。所以立法机关的办事机构往往配备一些具有某方面专业知识的工作人员。从现状看，一般都配备法律、经济、中文等方面的人才，有的还配备了农业、环保、哲学以及自然科学方面的人才。从其功能上说，实质上也是一种立法助理，在如果再建立立法助理制度不是多此一举吗？笔者认为，两者固然有共同点，但也存在一些区别。其中最主要是向委员（议员）提供服务的形式或方式不同。某些国家所实行的立法助理制度，主要是以为委员（议员）提供个体服务为特征；而我国目前在立法机关内部配备的立法专门机构与人员，则主要是为立法机关立法工作提供集体服务的。这些内设的立法机构与人员，为委员提高审议法规草案深度与效率发挥了显著有效的“助理”作用。
三、立法助理制度的建立
（一）专职与兼职相结合
专职立法助理应通过国家正式考试，试用合格后，方可聘用。报考人员除具备一般公务员的报考资格和条件外，还应具备法律专业本科以上学历，系统研学过立法学，具有5年以上实践经验，方可报考。兼职的立法助理一般应由法学方面有较深造诣的专家学者或者某一方面有专长、又有一定法律知识的人员担任，发挥临时立法助理的功能，主要负责特定法律草案的专业性和可操作性的把关问题。特别是遇到专业性强的立法问题时，可以组织其参与讨论，同时兼有收集各方意见和反馈信息的义务，法律对此应予以确定。【5】
（二）配备管理方式
全国人大及其常委会、省级和有立法权的市级人大常委会委员每人配备1—2名立法助理；省级和有立法权的市级人大常委会的主任、副主任配备2—3名立法助理，其他人大代表可以代表团为基础，为每个代表团配备立法助理4—8名。
（三）待遇
专职的立法助理，其性质应属国家公职人员，因此，应按照国家公职人员的管理办法进行录用、考核、奖惩等，工资也应参照同等级别的国家公务员标准从国库拨款进行发放；兼职的立法助理，应当在订立聘用合同时明确双方的权利和义务，具体工资则由双方协商确定。只有保证立法助理的利益，保证立法助理的工作条件，禁止立法助理从其他途径获取立法活动的经费，才能从一定程度上保证其中立性。
所有费用应纳入国家财政预算，由财政拨款解决。【6】
（四）监督
在西方国家，立法助理制度的建立，本意是为了协助议员搞好立法工作，提高民主政治的质量，但由于议员对立法助理的过于依赖和立法助理在议员之间，议员与委员会之间，议员与政党之间起着沟通交流的作用。因而立法助理地立法机关的某些活动往往举足轻重。在有的西方国家，立法助理已不仅仅是议员的助手，而成为“议程的安排者”、“政党的创议者”、“政策的妥协者”、“议会的首席调查员”和“法律的制定者”。在这些国家，几乎每个法案的通过都是助理们的杰作，立法助理成为“隐形政府”，议会内的许多重要决策是在助理与助理之间协商谈判而达成的，而议员间的共识、妥协，也是以助理为基础的，议员在决策中的作用不过是立法助理的代言人而已。【7】
为了避免这些现象的发生，就必须对立法助理进行监督。主要是对其在行使职务的程序上的监督。至于监督的主体应是所在部委的主要负责人。
四、结语
文末，笔者突然想到立法的权力来源问题。依我国《宪法》规定，我国实行人民代表大会制度。全国人民代表大会是我国最高权力机关。那么立法助理行使的是什么权力呢？笔者认为，既然他不是由人民选举产生，不是人大代表，就必然没有立法权。法律地位上，他是国家公务员，而实质上则是人大代表的私人助理，主要负责提供有关法律咨询意见和相关工作建议。
参考书目：
【1】【7】池海平、巢容华著：《立法学》，武汉出版社，2003年版，第243—244，245页
【2】周旺生著：《立法学》，法律出版社2004年版，第119—120页
【3】蔡定剑著：《中国人民代表大会制度》，法律出版社2003年版，第215页
【4】在一份自治区党委转发《自治区人大常委会关于进一步嘉庆地方各级人大代表工作充分发挥人大代表作用的若干意见》中提出，各级人大常委会要制定培训人大代表的计划，采取以会代训、办培训班、举办专题法制讲座等形式，对人大代表进行人民代表大会制度理论和依法执行代表职务能力的培训，并为人大代表提供学习资料。在每一届任期内，对本级人大代表要进行一次系统培训。每年要召开一次人大代表小组组长会议或对他们进行培训，提高其组织代表开展活动的能力。
【5】毕可志：《论建立地方立法的立法助理制度》，载《吉林大学社会科学学报》，2005年第9期
【6】秦前红，李元《关于建立我国立法助理制度的探讨》，载《法学论坛》，2004年第6期
劳动部关于进行集体协商签订集体合同试点工作的意见
劳动部
劳动部关于进行集体协商签订集体合同试点工作的意见
劳动部
各省、自治区、直辖市劳动（劳动人事）厅（局），计划单列市劳动局，成都市劳动局：
为贯彻实施《劳动法》，指导企业进行集体协商签订集体合同工作，逐步建立起与社会主义市场经济体制相适应的劳动关系主体的自我调节机制，促进劳动关系的和谐稳定，现就进行集体协商签订集体合同试点工作提出如下意见：
一、指导思想
以培育和发展劳动力市场为中心，以《中华人民共和国劳动法》、《中华人民共和国工会法》为法律依据，在全面实行劳动合同制度的同时，参照有关国际公约并借鉴国际通行做法，由国家统一规范集体协商签订集体合同行为，充分发挥企业工会在自主调节劳动关系中的重要作用，积
极稳妥地形成以劳动关系双方自主调节，政府依法调控的劳动关系协调机制，建立和保持和谐的劳动关系，并使职工和企业的合法权益得到保障。
二、试点原则
进行集体协商签订集体合同试点是一项十分复杂、细致的工作，对职工整体和企业有很大的影响，因此，开展集体协商签订集体合同的试点工作必须坚持以下原则：
（一）自愿协商的原则
集体协商签订集体合同应当在自愿的基础上进行。工会或企业任何一方提出集体协商签订集体合同的要求，另一方应当给予答复，劳动行政部门应当支持，并提供指导和咨询服务。如果工会或企业任何一方认为不具备进行集体协商的条件，可以暂缓试点，待条件具备时再进行。
（二）平等协商的原则
集体协商双方具有平等的法律地位。在集体协商签订集体合同过程中，无论是工会还是企业方面都不能强迫对方接受自己的要求或条件，更不能采取威胁、引诱等不正当手段。平等协商要体现协商双方相互尊重，一方要认真听取对方的意见和要求，认真研究对方的意见和建议。在协商
过程中防止任何歧视行为。
（三）保持和谐稳定的原则
集体协商的目的是促进劳动关系的和谐稳定。双方通过集体协商在保护劳动者的合法权益上达成共识，使之成为合作伙伴。因此在集体协商过程中双方应当求大同，存小异；集体协商的合同条款既能够有利于维护双方的合法权益，又有利于企业生产的发展。在协商过程中要注意方式方
法，切忌采取过激行为。在协商出现分歧时，双方都要保持冷静和克制，必要时可要求劳动行政部门进行协调处理。
三、试点工作步骤及主要内容
考虑到我国客观情况，集体协商签订集体合同试点工作分三个阶段进行：
（一）试点准备工作阶段
第一，对各类国有企业进行调查摸底。主要了解企业生产经营状况，企业劳动关系和劳动力管理状况，工会组织建设，职工思想状况以及企业经营者对实行集体协商签订集体合同的态度等。
第二，在对企业进行调查的同时加强与地方工会和有关部门的联系，共同探讨集体协商签订集体合同试点的难点问题，争取配合和支持。
第三，要认真分析研究典型市场经济国家集体协商及劳动关系情况，学习借鉴有利于我国市场经济发展、有利于发展和谐劳动关系的经验和作法，提高劳动行政部门组织指导试点工作的能力和水平，培养一批懂业务的骨干。有条件的地区可以组织专门人员对典型国家进行深入考察。
第四，明确集体协商签订集体合同的主要内容。根据《劳动法》的规定，集体合同的内容应包括劳动报酬、工作时间、休息休假、劳动安全卫生、保险福利等事项。
第五，制定集体协商签订集体合同试点方案。试点地区劳动行政部门组织本地区集体协商签订集体合同试点，必须在调查工作的基础上制定试点方案。试点方案应包括试点的指导思想、范围、具体步骤、时间安排、配套措施、试点工作的组织管理等主要内容。试点方案要征求有关部门
的意见后报当地人民政府审查批准。
第六，制定与集体协商签订集体合同相关的重要政策、规定。试点地区应当按照国家有关规定制定本地区的具体政策，主要包括：《集体合同规定》、《集体合同书样本》以及与集体协商相关的《最低工资的规定》等。一方面要规范协商双方集体协商、签订和履行集体合同的行为，另
一方面要为双方进行集体协商签订集体合同提供国家和地方人民政府的各项基本标准。
第七，确定试点企业。在广泛摸底调查的基础上，选择并确定集体协商签订集体合同试点企业并报劳动部备案。试点企业应当基本具备以下几项条件：
1．有健全的工会组织并有集体协商签订集体合同的要求；
2．有健全的企业管理体制和较好的管理基础；
3．有明晰的产权关系。
（二）组织指导企业集体协商签订集体合同阶段
第一，对试点企业的协商双方进行培训，重点是与地方工会组织配合至职工一方进行系统培训。要使双方了解集体协商与集体合同的概念、性质、目的和必要性；国外集体谈判现状、谈判双方的关系、谈判的基本程序。通过培训增强职工的权益保护意识和协商能力。
第二，为协商双方提供咨询服务。在协商前及协商过程中，应当为试点企业双方提供与集体协商、签订集体合同有关的法律规定咨询以及解答双方关心的有关问题。
第三，在协商过程中出现分歧时，应根据一方的要求积极进行调解和斡旋，尽快消除分歧，恢复集体协商，进而签订集体合同。
第四，对集体合同进行审查、管理。试点地区劳动行政部门应有专门的劳动合同管理机构，依据有关规定负责集体合同的审查管理工作，并对双方履行集体合同进行监督检查，同时建立相应的统计制度。
（三）总结试点经验，扩大集体协商签订集体合同试点阶段
第一，试点企业双方通过集体协商签订集体合同后，应当及时总结试点过程中的经验教训，并采取措施加以调整和完善，对成功的经验应当推广和宣传。同时根据当地实际情况，经地方人民政府同意，可以进一步扩大试点范围。
第二，向新的试点企业推广典型经验。要宣传通过集体协商签订集体合同所产生的积极作用，使企业和职工加深对集体协商签订集体合同的积极作用的理解。
第三，征得企业同意或对集体合同中属于企业不得公开的数字删除后，向新的试点企业推荐集体合同的范本。
四、试点工作的要求
为保证企业集体协商签订集体合同试点工作顺利进行，确保试点工作达到预期目的，有关地区应按以下要求进行试点：
（一）试点工作可首先在非国有企业进行
集体协商签订集体合同应当选择产权关系明晰、管理体制规范、工会组织健全的企业进行试点。由于目前只有小部分国有企业正在进行现代企业制度的改革，大部分国有企业尚不具备试点的基本条件，根据我国的国情，近期集体协商签订集体合同试点范围应主要为“三资”、私营等非
国有企业。
（二）通过试点逐步推广
集体协商签订集体合同是市场经济条件下调节劳动关系的必然结果。由于我国目前处于计划经济向市场经济的转换时期，劳动关系调节体系尚不完善，配套法律、法规以及配套措施正处在研究制定过程中，因此，组织开展集体协商签订集体合同工作不能一轰而起，一蹴而就，必须通过
试点，积累经验。同时，继续完善有关法律、法规和有关措施，待试点取得成功经验后再逐步推广。
（三）精心准备，稳步实施
通过集体协商签订集体合同是一个非常复杂的过程，涉及企业和全体职工的切身利益。因此，劳动行政部门必须在认真调查研究的基础上，精心制定试点方案，制定相应政策和措施，搞好试点企业的培训工作，提高工会和企业经营者的素质，并提供法律和政策咨询服务。试点准备工作
过程中要搞好与地方工会组织的配合，做好试点企业集体协商的准备工作，积极促成试点企业的双方自愿、平等、友好地进行协商。
五、试点工作应当注意的主要问题
通过集体协商签订集体合同，并使集体合同得以顺利履行是一项十分重要的工作，涉及到方方面面，对社会经济生活及职工整体思想情绪会产生很大影响。试点地区劳动行政部门必须予以高度重视，精心组织。
第一，地方劳动行政部门要加强对试点工作的指导。劳动部门主要负责同志要直接领导，理顺内部关系，各方分工协作。试点工作切忌放任自流。劳动行政部门必须全面掌握本地区企业（尤其是非国有企业）劳动关系变化的新动向。对自发进行试点的企业要严格把关，确保符合国家有
关法律、法规的规定，对违反国家法律规定或已产生不良影响的及时予以纠正，严重的要及时制止。
第二，要加强与工会等有关部门的联系和配合，发挥各级工会在进行集体协商签订集体合同试点中的积极作用。支持工会加强基层工会组织建设、搞好职工培训和宣传教育，有关重大问题和政策规定应当征求工会的意见。
第三，劳动行政部门要尊重试点企业双方的意见，公平地对待双方，不介入正常的协商过程。劳动行政部门工作人员不得受聘于任何一方，成为其协商代表或顾问，不能违反国家有关规定强迫一方接受另一方的条件或要求。
第四，在集体协商签订集体合同试点过程中，要注意把握和处理好试点工作与维护社会秩序的关系。对在试点过程中可能出现的问题要有充分的思想准备和组织准备，确保集体协商签订集体合同试点工作对推进劳动关系和谐、社会稳定的积极作用。
第五，将试点情况及时报告当地人民政府和我部劳动关系与监察司。
1994年12月5日
