您的位置: 首页 » 法律资料网 » 法律法规 »

　　【摘要】新《民事诉讼法》第五十五条规定：“对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提出诉讼。”此项公益诉讼制度是一条新增制度，进一步保障了当事人的诉讼权利。长期以来制约公益诉讼的原因,在于民事诉讼法中对原告资格的限定。而过去几年,特别是在环境污染案件中,一些环保组织向法院提起公益诉讼却很难立案，新增公益诉讼制度虽然确定了此项难题，但其存在的问题也需要引起我们的重视。


　　随着经济的发展，产生了各种各样的环境问题，例如大气污染，河流污染等等，这些现象严重影响着人们的生活质量。那些以牺牲环境为代价的企业应对自己的行为承担一定的责任。但是，具体应由谁提起诉讼呢》长久以来，这个问题一直困扰着我们。新《民事诉讼法》中规定:“法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提出诉讼”。它与传统的诉讼类型不同，是一种新出现的诉讼类型，我们称它为环境公益诉讼。它对于解决环境污染和破坏问题有着重要作用。

　　一、建立环境公益诉讼的立法背景

　　在利益的驱动下，很多企业以牺牲环境为代价去换取上的经济利益，结果导致我国的环境恶化，人民的生活环境质量急剧下降。因此环境公益诉讼不仅可以最大程度地保护我国自然资源和环境，而且还可以惩罚环境违法者、预防环境污染和破坏的产生、增强公民的环保意识、提高公民的环保责任感。另外，随着跨国企业越来越多，也必将带来环境污染问题，因此建立环境公益诉讼对于保护我国的国家利益有着重要作用。

　　2005年12月3日，国务院通过的《关于落实科学发展观加强环境保护的决定》第（二十七）项指出“健全社会监督机制……发挥社会团体的作用，鼓励检举和揭发各种环境违法行为，推动环境公益诉讼。”这是国务院首次在文件中明确提出推动环境公益诉讼，可见由于社会的需求，政府开始注重这方面的发展。近几年，学者们都在尽自己的最大力量去呼吁立法部门尽快建立我国的环境公益制度，也提出了自己对环境公益诉讼的构建方案。另外，随着人民生活水平的提高，人们对环境的要求也越来越高。因此，新《民事诉讼法》中对环境公益诉讼作出了具体规定，是符合经济社会发展的需要的。

　　二、环境公益诉讼制度存在的问题

　　（一）提起公益诉讼的主体过于广泛

　　新《民事诉讼法》规定提起诉讼的主体是“法律规定的机关和有关组织”，只是笼统的概述，没有进行明确的规定那些机关和组织可以提起诉讼，如果“法律规定的机关和有关组织”是行使国家行政管理权的机关,那么该如何处理其行政管理权和民事主体身份的关系呢?国家机关既作为管理部门,又可作为提起公益诉讼的民事主体,合适不合适?笔者认为，只有在相关国家机关和有关组织的内部进行适当的分工，更多的应规定由相关的社会团体来提起诉讼,比如工会,消费者协会，才能解决此项矛盾。检察机关是代表国家和社会公共利益提起公益诉讼最适当的主体。而国家行政机关提起公益诉讼，应需要法律进行明确规定。在现行法律中,只有海洋环境保护法规定,行使海洋环境监督管理权的部门代表国家对责任者提出损害赔偿要求。因为海洋局与损害的发生往往没有利害关系,其作为起诉人是合适的；但有许多国家机关作为起诉主体,其行政管理权和民事主体的请求权会发生混同。

　　（二）公共利益内涵不明确

　　公民理应有提起诉讼的权利和保护公共利益的责任，而在此新《民事诉讼法》中并没有加入公民。笔者认为应当增加“个人”，因为包括环境、健康、教育等权益在内的公益性权利属于公民的基本权益。对于新《民事诉讼法》将公益诉讼提起的主体限定在“国家机关和有关组织”的规定，江伟教授认为，其他国家的个人也可以提公益诉讼，目前我国未规定主要是对个人提公益诉讼有点拿不准，担心个人会滥用这个制度。

　　此外，我们还需要用法律定义社会公共利益的概念和诉讼主体，比如社会公共利益与国家利益、集体利益的区别在哪里。此外，还需明确公益诉讼与政府行为的关系，公益诉讼与多人共同诉讼的关系，以及公益诉讼的被告向谁承担民事责任问题。目前关于公共益的内涵和边界、提起公益诉讼的主体资格、公益诉讼的受理范围、适用何种审判程序、诉讼滥用的防范、证明责任。仍然存在不同的争论，希望时机成熟时作进一步细化和完善。公共利益内涵还需明确。正如每一个制度的设计都不可能是尽善尽美的，公益诉讼在运转的过程中也必然会诱发一些问题的产生。其中一个最突出的问题就是权利滥用的问题，然而这个问题不应该成为人们拒绝它的理由，因为，任何制度都需要相关程序加以保障。人们只需设计有关的权利制约的机制，就能尽可能地避免这个问题的发生。

　　（三）法律条款不够细化

　　公益诉讼是保护公众利益的，什么是公共利益,大多数情况比较好判断,而有些则处于边缘地带,新《民事诉讼法》中只是规定了“对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为”，具体哪些行为应进一步出台相关的司法解释予以明确。对公益诉讼程序规定的比较概括,是因为我国过去没有这样的制度,实践中缺少经验,很难规定具体。但社会实践中又确实需要这一制度,如果没有具体规定,就会导致这一制度在执行过程中让人们无所适从。应当认真研究当前所能够考虑到的问题,进一步细化,包括起诉、受理、审理上具有哪些特点,公益诉讼在哪些方面区别于非公益诉讼。立法应当把“公共利益”界定为国家利益和社会公共利益，况且，国家机关或有关组提起公益诉讼,如果涉及多数人的利益,即包括损害赔偿请求，如果不作此限制,赔偿金的分配将会产生新的问题。这是在实践操作中我们并不想看到的。

　　三、对我国新增环境公益诉讼制度的构建设想

　　目前，由于环境被不合理开发和利用，我们面临着严重的环境破坏与污染，我们的生存与发展受到了严重的挑战。在解决环境污染与破坏方面问题，环境公益诉讼显得愈发重要。为了社会的长远发展和资源的可持续利用，我国也应该尽快同国际接轨，完善适应我国国情的环境公益诉讼制度。

　　（一）环境公益诉讼不应受诉讼时效的限制

　　为了使权利受到侵害的自然人、法人和其他组织尽快向法院寻求救济和节省司法资源，我国现行三大诉讼法均规定了诉讼时效，要求当事人必须在一定的期限内提起诉讼，否则将丧失法院救济的权利。环境公益诉讼不同于传统的诉讼模式，它目的是保护国家利益和社会公共利益。最高人民法院在《关于贯彻执行〈中华人民共和国民法通则〉若干问题的意见（试行）》第170 条规定:“未授权给公民、法人经营、管理的国家财产受到侵害的,不受诉讼时效期间的限制。”这是出于保护国家利益而规定，而环境公益诉讼也具有这样的目的性。因此，我认为环境公益诉讼只有不受诉讼时效的限制，其才能发挥很好的作用。

　　（二）行政诉讼与民事诉讼并举

　　环境公益诉讼的被诉对象既可以是污染或者破坏环境的企业，也可以是违反法定义务或者疏于管理义务的环境行政机关。比如美国《清洁空气法》第304 条就明文规定：任何人均可以自己的名义对任何人（包括美国政府、政府机关、公司和个人等）就该法规定的事项提起诉讼。也就是说，美国将政府、政府机关以及环境保护局局长等均列入被诉对象的范围。在日本，随着国民环境意识的提高，公民以日本行政厅对产生公害的事业活动控制不力而可能导致公害损害或者行政厅因违法在环境上采取措施致使国民遭受损害为由，对行政厅提起诉讼的案例也越来越多。

　　（三）诉讼费用的承担

　　2010年12月30日我国首例环保资金资助的环境公益诉讼案件在贵阳开庭并当庭一审宣判。这是一起由中华环保联合会、贵阳公众环境教育中心提起的诉讼，“状告” 贵阳市乌当区定扒造纸厂水污染的环境公益诉讼案件。虽然近年来贵阳、无锡、昆明和玉溪等地相继成立了环保法庭，但公益诉讼的案例并不多，其中一个重要原因是诉讼费用的承担。这是因为环境诉讼费用相当高昂，再加上因果关系的证明，需运用高科技知识和方法，其所需费用之巨，非经济能力微薄的被害者所能支付，然逾期不交，法院将按自动放弃诉讼处理。这使被害人的权利得不到法律的有效保护。在诉讼费用的承担上，我们可以参考美国的法律。为了减轻公众因提起公民诉讼而承担的费用，美国《清洁空气法》、《清洁水法》、《固体废物处理法》等均规定，法院如认为合适，可以将依惯例由原告承担的那一部分律师费和专家作证费等诉讼费用可能由被告分担合理部分。可见美国合理地减轻了原告负担的诉讼费用，这对保障环境公益诉讼的顺利进行有准则积极作用。

　　（四）对环境公益诉讼案件判决后由法院直接执行

　　在一般的民事诉讼案件中，只有义务人拒不履行义务，权利人才会申请人民法院强制执行。由于环境公益诉讼涉及的受害人数众多，即使裁判生效后被告自愿履行，也往往难以操作。另外，为了能有效地保护对国家环境利益和社会公共环境利益，可以由法院直接执行生效的裁判文书，以达到环境公益诉讼的目的。

　　结论

　　总之，公益诉讼制度需要进一步完善，只有真正实现了公益诉讼，污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为才有可能被制止。我们岌岌可危的公益利益才有可能被保障。
人力资源和社会保障部


关于做好当前失业保险工作稳定就业岗位有关问题的通知

人社厅函〔2010〕35号


各省、自治区、直辖市人力资源社会保障（人事、劳动保障）厅（局），新疆生产建设兵团人事局，劳动保障局：
　　为加大《关于进一步做好减轻企业负担稳定就业局势有关工作的通知》（人社部发〔2009〕175号，以下简称175号文件）的贯彻落实力度，切实做好今年失业保险稳定就业岗位工作，现就有关问题通知如下：
　　一、结合实际，进一步细化政策措施
　　当前，我国经济企稳向好，但国际经济环境还存在许多不确定因素，我国经济发展、企业运行的内在动力和活力不足，经济回升的基础还不坚实。这就决定我国就业形势依然严峻。各地在贯彻落实175号文件中，要根据经济形势的变化，结合实际进一步完善政策。要尽快研究制定贯彻落实175号文件的实施办法，细化政策措施。对支持企业的数量和类型，稳定岗位的数量等，要明确工作目标和任务。对稳定岗位所需资金数量，要做出合理的预算安排。
　　二、统筹安排，加大对中小企业和民营企业的支持力度
　　各地在实施稳定就业岗位政策中，要进一步提高政策的针对性和实效性。失业保险基金结余较多、支撑能力较强的统筹地区，可全部实施175号文件规定的失业保险的相关政策措施，即“一缓一降两补贴”。要加大使用失业保险基金稳定就业岗位补贴政策的力度，工作重点向中小企业和民营企业倾斜。要根据企业的实际情况，对符合条件的中小企业和民营企业加大支持力度，鼓励中小企业和民营企业不裁员、少裁员，稳定和增加就业岗位。要明确政策适用范围和条件并制定具体标准，简化申报和审批程序，要切实为企业着想，缩短审批期限，及时拨付资金，提高办事效率。
　　东部7省市要切实做好扩大失业保险基金支出范围试点工作，统筹考虑促进就业和稳定就业的关系，搞好政策衔接，把中小企业和民营企业纳入试点工作对象范围，取得促进就业与稳定就业双成效。
　　三、加大基金调剂力度，使更多的企业享受稳岗补贴政策的扶持
　　要提高统筹层次，进一步完善失业保险省级调剂金制度。加大基金调剂力度，着力解决基金结余较少的统筹地区实施援企稳岗政策资金不足问题，使更多的企业享受到政策的扶持，推动175号文件的全面贯彻落实。加快失业保险基金市级统筹的步伐，鼓励有条件的地区探索实行失业保险基金省级统筹。
　　四、加强监管，维护基金安全
　　各地要建立健全使用失业保险基金稳定就业岗位补贴的申报、审批、拨付、监督等制度，严格程序审批，规范操作，强化内部监督。人力资源社会保障部门要会同财政部门加强行政监督，要对享受扶持政策企业的补贴资金使用、用工、参保等情况进行重点核查，核查企业和职工享受补贴的情况，检查企业补贴资金是否被挪作他用等，发现问题及时处理。对于在享受政策期间不按规定缴纳社会保险费的企业，要暂停其享受的相关政策；对于超规定裁减员工的企业，要取消其享受政策的资格；对于伪造材料、弄虚作假骗取基金的要追回违法所得，情节严重的，要移交司法机关处理。同时，要对使用失业保险基金支付稳岗补贴的情况进行公开和公示，主动接受社会监督。
　　五、加强政策宣传，营造推进工作的良好氛围
　　要采取多种形式，全面宣传失业保险保障生活、预防失业和促进就业三大功能的作用；加大失业保险援企稳岗政策效果的宣传力度，提高用人单位参加失业保险的积极性；大力宣传援企稳岗政策中涌现出的先进典型，推广其好的做法和经验，以点带面推动开展。
　　六、开展总结评估，进一步巩固援企稳岗政策的成效
　　各地要对2009年贯彻落实《关于采取积极措施减轻企业负担稳定就业局势有关问题的通知》（人社部发〔2008〕117号）文件的贯彻落实情况进行认真总结。要结合本地就业、失业基本状况，重点对政策实施中各级领导是否重视，政策文件是否配套，工作措施是否有力，享受政策的范围是否周全，操作程序是否规范、透明、简便以及稳定就业的效果是否明显，基金使用是否安全，困难企业和职工是否满意等方面进行评估，并于2010年2月底前将评估报告报人力资源社会保障部。

二○一○年一月二十五日