公正廉洁执法舆论引导机制研究
商奇
［摘要］进一步促进和加强政法机关公正廉洁执法，不仅关系政法机关的执法公信力，而且关系社会主义和谐社会建设大局；不仅关系政法干部队伍的形象，而且关系党和政府的形象；不仅关系人民群众的切身利益，而且关系党的执政地位和社会主义政权的巩固，具有十分重要的意义。在促进和加强政法机关公正廉洁执法的过程中，重视思想宣传工作、善于运用舆论的喉舌作用、着力构建科学的舆论引导机制是十分必要的。同时，还要加强政法机关自身建设，适应不断发展的舆论环境，契合舆论引导机制的能动要求。
［关键词］ 公正廉洁执法 ；舆论引导 ；机制构建
一、舆论引导的重要意义
舆论，是指公众的意见或言论。社会由无数个人类个体组成，在社会生活中，某一时间节点所有人类个体普遍的、占倾向性的意见或言论无疑对当时的社会认知、政权架构、道德法律、社会风气等一系列社会要素都具有不可估量的影响，直接反映着当时的人心向背，影响着人们的行动和局势的发展。可见舆论的作用是十分巨大的。舆论的形成有两个过程，一是来源于人民群众自发形成的意见或言论，二是来源于有目的引导。其中，有目的的引导是舆论形成的最主要途径。群众的自发舆论，很多也是由于前期引导造成的示范和衍生效应。舆论是广大人民群众意见的表达，也是诸多社会问题的显影剂。但是如果没有科学的引导，舆论就很容易变成肆意的洪流，不但无法正常发挥其作用，有时还会走向极端，阻碍社会的和谐和进步。
公正廉洁执法是政法机关“三项重点工作”之一。进一步促进和加强政法机关公正廉洁执法，不仅关系政法机关的执法公信力，而且关系社会主义和谐社会建设大局；不仅关系政法干部队伍的形象，而且关系党和国家的形象；不仅关系人民群众的切身利益，而且关系党的执政地位和社会主义政权的巩固，对于树立社会主义法治权威、增进政法机关公信力、维护社会稳定具有重大的现实意义。加强公正廉洁执法建设，其中一个重要环节就是必须做好舆论宣传引导工作，引导全社会形成良好的、积极的、正面的舆论氛围，避免消极的、被动的舆论导向，彻底消除不良舆论滋生的土壤，使全国上下凝聚合力。将公正廉洁执法的典型事迹宣传出去，积极引导全社会支持和监督公正廉洁执法建设。要坚实树立政治意识、大局意识、责任意识、阵地意识和法治意识，坚持实事求是的舆论原则和正面宣传引导为主，为政法机关加强公正廉洁执法建设提供有力的宣传保障和强大的舆论支持。
周永康同志在2010年8月13日政法宣传工作座谈会上的讲话中指出：“各级政法机关和新闻单位要认真贯彻落实科学发展观，深刻认识世情国情社情的新变化，遵循新闻传播规律和政法工作规律，加强和改进新形势下政法宣传工作，更好地发挥媒体在宣传党的主张、服务政法工作、推动法治建设、弘扬社会正气、促进社会和谐中的重要作用，树立政法机关的良好形象，加强舆论监督，维护社会公平正义，为中国特色社会主义政法事业发展进步营造良好的舆论环境。”这进一步阐释了舆论引导工作在我们整个政法工作大局中的重要地位和深远意义，也为我们进一步落实宣传战线建设，加强舆论引导提出了新的、更高的要求。
二、构建科学的舆论引导机制
坚持正确、有力、科学的舆论引导，对于促进舆论宣传工作健康、和谐、有序发展具有重要意义。这就要求我们必须认清形势、总结经验教训，构建科学的舆论引导机制，使公正廉洁执法建设中的舆论引导有的放矢、有章可循，避免盲目。
（一）坚持依法引导，加大相关法律法规建设
作为社会主义法治国家，我们的一切行动都要有法律法规的相应支持，并按照法律法规的规定进行行动。加强舆论引导作为政法机关公正廉洁执法建设的重要组成部分，更要有充分的法律法规支持，坚持依法引导，坚决杜绝“违法引导”、“越法引导”等不良行政行为的出现。
近一段时间以来，很多地方出现了一些没有在法律框架内进行所谓“舆论引导”的典型事件，发人深省。如2008年，河南省某市政府违法“租”用了该市某镇农用地28平方公里，致使约3万余农民失去土地。身在上海的该镇青年王某经多次举报无果后于2009年2月12日网上发帖反映此事。该市网警得知消息后，为了平复日益沸腾的网络舆情，于3月6日跨省来到上海将其抓捕。这起案件在网络上激起了广泛的反响，造成了极为恶劣的负面影响。该市政府即是没有在法律的框架下，积极稳妥的采取舆论引导措施，错上加错，造成了舆论上的被动，严重侵害了国家机关在人们群众中的正面形象。在加强公正廉洁执法建设的过程中，必须时刻绷紧法治这根弦，用法律的框架作为舆论引导工作的界限，将舆论引导行为纳入法制化的轨道，增强舆论管理的权威性、科学性和稳定性。
同时，要加强新的法律法规的颁布和对不适应现今舆论引导要求的法律法规的整理、修订，使先行各项法律法规能够充分发挥作用，起到应有的规制效能。一段时间以来，国家相继颁布出台了《中国新闻工作者职业道德准则》等一系列涉及舆论引导的法律法规，对我们加强公正廉洁执法过程中的舆论引导起到了有力的支持作用。但是随着社会发展和形势的变化，有些法律法规已不能满足舆论引导工作的实际要求，需要及时进行相应修改。
（二）始终坚持正确的舆论导向
胡锦涛总书记曾经明确的指出:“舆论引导正确，利党利国利民;舆论引导错误，误党误国误民。”尤其政法机关的公正廉洁执法工作，由于其本身的独特属性，其宣传工作更要坚持正确的舆论导向。要引导宣传工作始终服务于人民、服务于社会主义、服务于党和国家工作大局。
我国的政法机关，其一切工作都始终站在保护人民利益的角度。一直以来，政法机关坚持依法公正工作，其公正廉洁的执法形象已经深入人心，深得党的信任和广大人民群众的认可。但不得不正视的是，现实生活中政法机关执法活动违法、违纪现象仍然时有发生，在人民群众中引起了一定程度的争议和抵触。面对这种现实，更需要我们加大舆论引导力度，始终占领舆论的制高点，引导帮助媒体树立政法机关公正廉洁、认真负责的良好形象。同时对于披露出来的问题要勇于公开、勇于承认、勇于改进，不瞒报、不谎报，使广大人民群众信任政法机关的工作。
当前，我们正处在一个社会转型时期，各种社会矛盾突显。我们在一方面继续做好工作廉洁执法工作的同时，要更加认真负责的对待舆论引导工作，坚持用正确的舆论导向指引宣传工作，改进思想观念、加强主导作用，使人民群众更多的看到好的方面，对政法机关工作树立信心，防止社会矛盾激化。
（三）各个参与主体分工负责、整体联动
舆论宣传的引导是一项体系庞杂的工作，政法机关本身、新闻媒体及其他主体都是这个体系的有机组成部分。加强舆论引导工作，就要求各个参与主体既要坚持各司其职、分工负责，又要坚持有机统一、整体联动。
1、要加强政法机关的主导作用。公正廉洁执法是政法机关三项重点工作之一，是各项政法工作的关键。在加强公正廉洁执法建设的过程中，对于舆论的引导显然需要政法机关担任主导角色。《中共中央关于加强党的执政能力建设的决定》明确指出：“要牢牢把握舆论导向，正确引导社会舆论。坚持党管媒体的原则，增强引导舆论的本领，掌握舆论工作的主动权。”可见，这种主导作用是党和国家赋予政法机关的神圣使命和艰巨任务。政法机关在坚持公正廉洁执法的过程中要积极担负起主导责任，对于涉及公正廉洁执法的舆论要加强监督筛选，用敏锐的眼光和负责任的行动引导舆论。
2、要积极引导利用广大新闻媒体。新闻媒体始终是社会舆论最主要的参与者和传播者，只有积极引导和利用广大新闻媒体，才能真正有效的引导社会舆论。由于一段时间以来西方资本主义新闻观念的腐蚀，现今有些新闻媒体逐渐背离了正确的价值观，一味的追逐“新、奇、特”，用哗众取宠来吸引公众眼球。由于公正廉洁执法工作的特殊性，某些个别存在的问题被利用来炒作成了全局性的问题，某些个人性质的问题被利用来炒作成了全行业的问题，严重混淆视听，造成了极恶劣的影响。针对这种问题，新闻媒体应主动进行行业自律，提高参与舆论引导的积极性、主动性，坚持正面宣传为主，营造和谐的社会氛围，始终与政法机关和广大人民站在一起。
另外，政法机关要加强对新闻媒体的帮助和协作，对在加强公正廉洁执法的过程中涌现出来的典型事迹和先进英模要积极向新闻媒体提供线索，加强宣传；对一些违法违纪行为要积极进行权威信息发布，第一时间让广大人民群众了解真相，防止被一小撮反动分子利用，散布谣言。
3、要重视其他参与主体的作用。随着社会发展，出现了很多新闻媒体之外的舆论渠道，这些渠道也是舆论引导体系的参与主体之一。这些新兴渠道，以网络为最典型的代表。互联网肇始于1969年，发展到今天，网络已在整个中国大地蓬勃发展。根据统计，截至2009年底，中国的网民数量已经达到3.84亿，手机上网网民数已达到7305万人，这无疑是一个庞大的舆论阵地。而由于网络信息传播快、扩散性大、隐蔽性高等特点，使网络舆情往往成为舆论引导的盲区和难点。公正廉洁执法过程中，加大舆论监督，就必须正视困难，拿下网络舆论引导这个“硬骨头”。
为此，政法机关要加大对网络平台提供商的监管和引导，使他们自觉提高认识，坚持自查自纠，对网络舆论进行有效引导；要加快反应时效，坚持早发现、早疏导、早解决，防止不良信息广泛传播；要积极参与网络舆论，用客观、公正、权威的声音来发布相关信息，树立政法机关公正廉洁执法的形象。
三、加强自身建设，适应舆论引导机制的要求
舆论引导工作进行的好坏，直接取决于政法机关是否敢于、善于改进自己、提高工作方法。新的舆论引导机制，给政法机关提出了更高的要求。为了达到引导舆论，加强舆论管理的目的，就需要政法机关以身作则，坚持加强自身建设，不断适应新时期舆论引导机制的要求。
（一）坚持公正廉洁、规范自身建设
中国有句古语，叫做“正人先正己”。政法机关在进行舆论引导的时候，首先就需要其真正做到公正廉洁执法。现实中，有些机关自身存在这样或那样的问题，却不在自身寻找原因，看不到自己的缺点，而一味的要求新闻媒体发布有利于自己的消息，甚至采取粗暴的方式封锁和打压新闻媒体的监督权力，这是与我们政法机关的舆论引导路线完全背道而驰的。这种做法不但无法实现有效的舆论引导，甚至会激发社会矛盾，引发群体性事件，造成恶劣的影响。
加强公正廉洁执法建设过程中的舆论引导，首先就需要政法机关真正严以律己，规范自身建设，坚持在公平、正义的框架内行使职能。只有这样，才能真正走的正、行的端，才能够严肃有力的与不良舆论作斗争。
（二）增强政治敏锐度，提高舆论引导及时性、能动性
由于社会的高速发展，信息传播的速度日益加快。加强舆论引导也必须适应这种高速率。尤其是网络高度发展的今天，网络一端发布的消息，在零点几秒内就可以传播到世界的各个角落，这给舆论引导增加了更大的难度。
如2008年6月28日下午发生在贵州省黔南布依族苗族自治州瓮安县的群体性事件。这起事件首先在网络上传播，并未引起当地有关部门的注意，也未采取相关的舆论引导措施。更因为瓮安事件实际掺杂着城镇改造拆迁、煤炭矿权纠纷等多种久拖未决的利益问题，导致该事件在长时间的发酵后发生了突然的集体爆发，酿成严重的群体性事件。
现实舆论管理工作中，面对应予警惕的舆论苗头，政法机关要及时采取措施，予以控制。要及时建立快速反应的体制机制，必要时由相关领导亲自指挥，随时监控舆情发展。同时，要积极的、主动的发布权威消息，尤其是公正廉洁执法过程中应予披露的信息，使广大人民群众对政法机关的工作加强了解，树立信心，从源头上消灭不良舆论滋生的土壤。
（三）多管齐下，全方位参与舆论引导
舆论引导是一个系统性的工作，必须要调动与此有关的多个部门，及时跟进舆论引导的各个方面，多头参与，相互互补协作。政法机关加强公正廉洁执法的过程中，需要着力做到多管齐下，全方位参与。
1、加强信息公开
根据《政府信息公开条例》等法律，各个政法机关对外公布信息的范围已相对固定。政法机关进行公正廉洁执法建设的过程中，对于应予公开的事项，要及时、保质进行公开。防止舆论出现与实际情况不符的情况。及时的公开相关信息，也是防止出现民众主观猜测，防止谣言传播的有效方法。
2、强化舆情收集
舆论并不是一个无形的、不可控的事务，在形成大规模舆论浪潮的初期，一定会有零散的信息信号或信息碎片。强化舆论引导，要从初期的零散信息开始着力收集、科学分析，对信息进行评估。对于足以影响民众对公正廉洁执法的信心的舆情信息，要及早进行引导，用真实信息进行辟谣和干预，以正视听。
3、第一时间进行言论引导
舆论表现有极高的参与性，尤其是网络舆情，每一个网络参与者都可以是信息的提供者。鉴于舆论的这种特性，政法机关可以积极以舆论参与者的身份进行言论引导。如最近一段时间以来，一些地方实施的“网络评论员制度”，就很好的利用了网络舆情的高度参与性。在经常出现争议舆情的区域，如热门的论坛、虚拟社区等，可以指定专人搜集舆论热点，并根据事实及时发布权威信息，并通过联合网络平台提供商对这些权威信息进行强调，强化主流言论，驳斥非主流的或者虚假的言论等。
4、及时总结，提高舆论引导预见性
舆论与其他任何事务一样，都有其发生、发展的自身规律。在日常处理舆情的过程中，政法机关要结合公正廉洁执法的工作实际，及时归纳舆情发展特点和发生规律，进行分类比较，借以提高对相关舆情的预见性。今后遇到相类似情况时，可以提早判断舆情的特点，及时采取措施，发布舆情引导，在没有形成广泛舆论势头的时候就将不良舆情清除出大众视野。
东营市土地经营管理暂行办法
山东省东营市人民政府
《东营市土地经营管理暂行办法》业经市政府批准，现予发布施行。
市长刘国信 二OO四年四月二日
东营市土地经营管理暂行办法
第一章总则
第一条为加强城市土地经营和管理，促进城市建设与发展，根据《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国城市房地产管理法》及有关规定，结合本市实际，制定本办法。
第二条市中心城规划区范围内的土地经营管理，适用本办法。
第三条市国土资源部门负责城市土地的经营管理工作，市土地储备机构具体负责土地经营工作。
市计划、建设、规划、房产、财政、招商等部门和东营区政府、东营经济开发区管委会应当按照各自职责，做好土地经营管理的相关工作。
第四条实行土地集中统一管理，建设用地由市政府统一储备、集中供应。
第二章土地储备
第五条下列建设用地必须纳入土地储备：
(一)存量建设用地：
1、为实施城市规划进行旧城区改建，需要调整使用的土地；
2、因单位撤销、迁移等原因，停止使用的原划拨土地；
3、破产企业使用的原划拨土地；
4、需转让的划拨土地；
5、改变批准用途且按规划要求需要重建的土地；
6、经核准报废的公路、铁路、机场、矿场(包括粘土矿、盐矿、贝壳矿、地热井和各类油气水井及附属设施)等用地；
7、需征收的集体建设用地和村居改造应当由政府收回的土地；
8、首次转让地价低于政府公布地价20％以上的出让土地；
9、其他应当纳入储备的土地。
(二)新增建设用地：
1、需征收的集体农用地和未利用土地；
2、需转用的国有农用地；
3、国有未利用土地。
第六条纳入储备的土地，按照下列标准进行补偿：
(一)新增建设用地和用于公共设施及其他公益项目的存量划拨用地，按《东营市土地统一征用办法》规定的征地标准补偿。
(二)用于其他项目的存量划拨土地按照下列标准进行补偿：
1、土地出让前支付补偿费用的，按政府公布地价的30%补偿；
2、土地出让后支付补偿费用的，按成交地价的30%补偿。
(三)破产企业使用的原划拨土地无偿收回，地上建筑物及附着物按照国资管理部门认定的评估价补偿。
(四)收回出让土地按下列标准补偿：
1、出让期限未满的，根据开发利用程度和余期年限给予相应补偿；
2、无力开发又不具备转让条件的，按原出让价格补偿。
第三章土地供应
第七条供应土地应当按下列方式办理：
(一)招标、拍卖、挂牌出让方式
商业、旅游、娱乐和商品住宅等各类经营性用地，必须以招标、拍卖或者挂牌方式出让；其他用途的土地，在供地计划公布后，同一地块有两个以上意向用地者的，也应当采用招标、拍卖或者挂牌方式出让。
(二)协议出让方式
1、原划拨土地使用权人保持原用途办理出让手续的，可以办理协议出让手续；
2、原划拨土地使用权人将非经营性用地改为经营性用地，按照城市规划要求不需要重建且利用原有房地产的，可以协议方式补办出让手续；按照城市规划要求需要重建的，应当纳入政府土地储备后以招标、拍卖或者挂牌方式出让。
(三)划拨方式
符合《划拨用地目录》条件的用地，可以采取划拨方式供地。
第八条市规划部门对拟出让地块提供规划设计条件及地块周边现状市政设施配套条件说明、相关区域控制性详细规划或者修建性详细规划。
市国土资源部门编制供地计划并向社会公开，组织国有土地使用权招标、拍卖或者挂牌出让。
受让人向市规划部门申请核发《建设用地规划许可证》后，并凭《国有土地使用证》或者土地出让合同，办理《建设工程规划许可证》。
第九条符合办理协议出让条件的，土地出让金按不低于市政府公布地价的70%缴纳。
自建自用项目申请划拨土地补办出让手续后，又将新建房地产销售的，按同等地段的市场成交价与实际缴纳地价之差补缴地价款。
第十条因房改房、经济适用房上市交易涉及的划拨土地应转为出让土地，按房屋成交价的1%缴纳出让金。
第十一条市、区属企事业改制涉及的划拨土地不改变用途的，将其土地使用权协议出让给改制后的企业。经政府批准按评估地价弥补企业负资产的，弥补负资产后的剩余部分缴纳土地出让金。
第十二条国有企业破产涉及的划拨土地，在法院裁定破产后，由政府依法收回，并采取招标、拍卖或者挂牌方式出让，出让收益优先用于破产企业的职工安置。
第四章土地抵押
第十三条设定房地产抵押权的土地使用权是以划拨方式取得的，依法拍卖该房地产后，应当从拍卖所得的价款中缴纳相当于应缴纳的土地使用权出让金的价款后，抵押权人方可依法受偿。
第十四条享受优惠地价的工业项目用地，按优惠地价缴清出让金后，可以申请土地登记。
在项目建成前需抵押土地的，按照下列规定办理：
(一)缴纳土地出让金低于2万元/亩的，按不高于2万元/亩进行抵押；
(二)缴纳土地出让金高于2万元/亩的，按不高于实际交付地价进行抵押。
第五章土地利用
第十五条出让土地使用权人应当按照批准的用途和容积率使用土地。确需改变的，须经市规划部门和国土资源部门同意，并按下列规定补缴差价：
(一)改变用途
将非经营性用地改为经营性用地，并利用原房地产的，可以签订土地使用权出让合同变更协议或者重新签订土地使用权出让合同，按同等地段的市场成交价补交土地出让金。
(二)增加容积率
容积率差价按实际容积率与合同容积率之差，根据不同用途、容积率修正系数计算补交差价，但工业用地除外。
第十六条转让享受优惠地价的出让土地，必须补足优惠差额地价；工业项目建成投产后再转让且不改变用途的，可以不再补缴优惠差额地价。
第六章安置用地
第十七条安置用地根据储备土地与安置用地区位条件及利用方向对等的原则确定，并应当符合城市规划要求。
安置用地可以跨村(居)界限确定。
安置用地可以是国有土地，也可以是集体土地。
第十八条安置用地根据村(居)人均占地的不同情况分别按下列比率确定：
(一)人均土地在333平方米以下的，按储备土地的15%安排；
(二)人均土地在666平方米以上的，按储备土地的10%安排；
(三)人均土地在333平方米以上666平方米以下的，人均土地每减少66平方米增加一个百分点,但最高不超过储备土地的15%。
第十九条居住安置用地及必要的生产经营用地，可以采取划拨或者协议出让方式供应。
第二十条村(居)委员会负责安置用地的开发经营。
安置用地一般不得转让；确需转让的，须经村(居)民会议三分之二以上成员的同意，并按照规定补交土地出让金和城市基础设施配套补助费。
第二十一条安置用地的收益使用应当单独建帐，并定期向村(居)民公布，审计、国土资源等部门及相关乡镇政府(街道办事处)对收益的使用情况进行监督。
第二十二条从政府储备土地经营纯收益中提取一定比例资金，用于补助被征收(收回)土地村(居)民的社会养老保险，具体办法另行制定。
第七章资金管理
第二十三条土地储备资金按照《东营市土地储备管理暂行办法》规定运作。专业园区外经市政府批准低于成本价格出让的，差额部分按土地受让企业的税收入库级次，由同级财政部门负责支付。
东营经济开发区等园区内的土地储备成本费用由相关园区管委会负责支付。
第二十四条经市政府批准，市土地储备机构按下列程序利用储备土地为城建基础设施筹措资金：
(一)市计划部门根据市政府安排，提出年度城建项目贷款总规模，并下达投资计划，明确贷款额度及期限。
(二)市财政部门根据投资计划，与市土地储备机构签订城建项目贷款使用协议。
(三)市土地储备机构根据贷款使用协议，申请城市建设资金抵押贷款，贷款全部存入市财政城建贷款专户。市财政部门根据市计划部门的资金调拨单及时划转建设单位。
(四)城市建设项目贷款本息由市计划部门列入政府基础设施投资计划，由市财政部门负责偿还。
利用储备土地为东营经济开发区等园区城建基础设施筹措资金的，由市土地储备机构按程序办理，相关园区管委会负责偿还本息。
第二十五条市土地储备机构对村(居)支付的土地补偿和安置补助费用，采取“区管村用”的形式，由区国土资源部门统一管理。具体使用管理办法由东营区政府制定。
第八章法律责任
第二十六条擅自签订协议转让或者开发集体所有的土地用于非农业建设的，由市或者区国土资源部门依法责令限期改正，没收非法所得，并处非法所得百分之五以上百分之二十以下的罚款。
第二十七条擅自转让划拨土地上房地产的，由市或者区国土资源部门依法责令缴纳土地使用权出让金，没收非法所得，并处非法所得百分之五十以下的罚款。
第二十八条有关行政管理部门的工作人员有下列行为之一的，由有关机关依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任：
(一)未按合同约定缴清土地出让金，擅自颁发国有土地使用权证书的；
(二)对未通过招标、拍卖或者挂牌出让的经营性用地发放《建设用地规划许可证》等有关手续的；
(三)在土地的经营、管理、交易过程中玩忽职守、滥用职权、徇私舞弊的；
(四)有其他违法、违纪行为的。
第九章附则
第二十九条河口区和各县可以参照本办法执行。
第三十条本办法自发布之日起施行。
