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信访潮与中国纠纷解决机制的路径选择/周永坤

作者:法律资料网 时间:2024-07-23 02:16:33  浏览:8500   来源:法律资料网
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信访潮与中国纠纷解决机制的路径选择

周永坤


一、陷入困境的信访

信访是一个典型的中国特色的制度,虽然外国也有与中国的信访相类似的制度,例如法定的行政中介人制度、俄罗斯的投函政治制度、新加坡的中央申诉局制度、瑞典的行政专员制度等等。但是一个自上而下遍及立法、行政、司法各个部门接受投诉并解决纠纷的制度系统在世界上大概是独一无二的。

信访制度已经与新中国同在了半个多世纪,它发端于1950年代,一直延续至今。依应星的研究,它大致可以分为三个阶段:一是1951年至1979年的大众动员型阶段,二是1979年到1982年的拨乱反正型阶段,三是1982年至今的阶段,[1]这大致是可取的。1950年代,在传递社会信息与解决纠纷的制度严重缺失的条件下,信访是一个有用的制度,它表达是新的政权与人民之间的亲密联系,同时是官员凭新理念解决社会纠纷的一个高度灵活与随意的制度。在一个缺乏起码民刑法律与宪法的动员型社会中,它几乎是唯一的、自然的选择。它的主要任务是服务于政治斗争,服务于各种各样的政治运动,是政治权威利用民众清除政治对手的制度,它的典型是文化大革命中的种种告密行为。第二阶段的信访是大乱以后社会调整的产物,它的主要内容是解决历史遗留问题,平反冤假错案,它的功绩是为成千上万的受到不公正待遇的右派平反和为文革中受到冲出的人们陈情昭雪。在这一特殊时期,由于司法的权威严重不足,信访作为一种解决纠纷的代偿功能便得到迅速发展,一度成为中国纠纷解决机制的核心。但是它明显地具有临时性、权宜性。随着历史问题的解决,随着中国大量法律的制定与法院制度建设的加强,法院在中国纠纷解决制度中的地位日益增强,信访制度一度开始弱化。[2]

前两个阶段信访生存的社会条件是单位社会,在一个单位社会里,一个单位就是一个社会,由于单位领导对下握有经济与政治的全权,加上人们的利益主要来自权力的分配,人们产生纠纷的概率不高,且大量的纠纷在单位内就消化了,法院只起到拾遗补缺的作用。那个时代里我国社会的低诉讼率就是证明。1980年代中叶以后,单位社会迅速解体。首先是农村的土地承包制使以生产队为基础的生产队、大队、公社三级组织严密的单位社会解体;接着是城市的改革与大量公有制经济单位的破产与转制、个体经济的放开与外资的引进使城市的单位也随之大量解体。单位的衰落导致单位为中心的社会逐步解体,与此相应的是以契约为中心的社会的发生与发展,这是中国社会现代化转型中的一个核心现象。这是一个宏大规模的社会重组运动。

单位社会向契约社会的转型产生两个重要的社会后果:一是人们的关系类型发生了根本的改变,在单位社会里,人际关系的主要类型是纵向服从关系,是权力服从关系,而在契约社会中人们的基础性关系是平权的关系,是权利关系。由此产生了第二个变化:纠纷的大量涌现。在权力服从型的关系中,由于主要的关系是权力服从关系,这种关系中发生纠纷的概率相对低,同时由于力量的不平衡,许多矛盾被权力所掩盖:在那样的社会情景下,除了权力对弱者的道德同情以外,弱者没有办法与它讲理,所以他们通常的选择是“忍”。因此外化出来的纠纷很少,“走出”单位的纠纷就更少。契约社会则不然。在契约型社会里,由于人的关系是平等的权利关系(起码理应如此),双方发生纠纷的概率本身就很大,再加上双方平等的权利主体这一现实使纠纷不容易解决;失去经济与政治权力的基层社会的权力拥有者解决纠纷的能力随之下降,纠纷便大量由基层向上传递。这一伟大的社会变革需要新的社会纠纷解决机制,这给提高法院的权威提供了很好的契机。事实上我国法院的权威在1980年代中叶前后是1949年以来最崇高的。[3]

但是可惜的是,由于根深蒂固的人治传统,这法院地位的崛起被认为是不合中国国情的。一方面是社会将解决纠纷的希望寄托于各级各类的非司法机关而非法院——我们的许多纠纷是法院不予受理的:另一方面纠纷主体在高昂的诉讼成本压力下和非诉讼制度利好的引诱下纷纷走向非诉讼的机关。[4]这样,随着1990年代中叶市场经济建设步伐的加快所带来的单位社会解体的加速,新社会纠纷大量拥向信访部门,这就形成了新的上访热。上访热的制度回应就是各级各类的机关内部都成立了信访机构,甚至法院也不能例外。信访机构由一个传达社会信息的渠道逐步变成了解决纠纷的正式机构。不唯如此,通过信访机构与各地最高权力的联系,信访机构事实上取得了走向“超级法院”的通道的角色,甚至本身就扮演着超级法院的角色,成为纠纷解决机制的核心部分,极端的就成为最终的纠纷解决机构。所谓的“涉法信访”就是法院只是解决纠纷的“次级”机构的明证——法院的判决不是最终的,当事人通过信访可以重新启动司法程序,甚至在种种司法外权力的重压下不得不作出与自己先在的判决不一致的判决。因此,在理论上,只要当事人对法院的判决不满意,当事人就有可能通过上访启动高于法院的权力来否定对自己不利的判决,法院判决在纠纷解决机制中的最终性被打破。[5]

成功上访的信息刺激了民众上访的积极性,上访积极性的增加导致上访人数的增加,上访人数增加的压力促使信访机构提高效力,并促使社会对信访机构的投入以增加上访的产出。最近10年来,强化信访的努力在各地都存在,这一趋势在组织上的反应就是信访机构的行政级别普遍升格,信访机构权力不断增加,信访与权力评价的关联度日益加深,信访量的多少成为衡量政绩的重要指标。这一努力的结果无疑是大大增加了信访的产出。

信访产出的增加在两个方面刺激了社会的信访热情。一是确实有相当一部分人通过信访途径快速、合法地维护了自己的权利,这将许多受到侵害的良善公民走向信访;二是信访使一些人取得了非制度甚至是非法的利益,起码信访使一些人(不是全部)通过上访取得了在制度内无法获取的利益。因为信访的产出往往是非制度性的、甚至是反制度的,[6]因此,与人们降低上访的初衷相反:信访产出的上升又刺激了上访的积极性,最终形成了无法解决的上访洪流。在最近10年以来,信访量逐年增加。据官方统计,中国2003年全年信访超过1000万件。国家信访局周占顺局长在去年接受《半月谈》采访时也坦陈:信访活动目前相对活跃。据统计,从1993年群众来信来访总量开始回升以来,信访数量上升现象已持续10年。[7]全国人大常委会办公厅信访局从2003年1月1日到11月26日为止,共收到上访信件52852封,比上年同期增长了近20%。同一时间段,同比增长近1/3。周占顺局长同时指出,近期以来,群众集体访、重复访和赴京访增加,来全国人大信访接待室上访总件数为17063件,上升幅度大,规模大,持续时间长,行为激烈。[8]各地的信访大体也呈现类似的情况。2000年至2003年,四川省行政机关、审判机关和检察机关的信访量一直居高不下,权力机关信访量增加43.9%。[9]为应对这一局势,各地的信访投入日益增加。从中央到地方,各级党委、人大、政府、法院和检察院及相关职能部门都设有信访机构。社科院课题组分析认为,由于信访机构没有严格意义上的隶属关系,中央信访机构对地方及中央各部门信访机构之间的管制协调能力十分有限,缺乏强制约。各级信访机构在没有任何监督下对信访案件实行层层转办,导致信访不断升级,各种问题和矛盾焦点向中央聚集。[10]  

进入21世纪,信访工作可以说已经走到了尽头。各种关于信访改革的呼声日高。从2002年开始,关于将信访纳入法制轨道与改革信访工作的文章开始涌现。[11] 2004年5月至10月,中国社会科学院的于建嵘和他的6人课题组一起对中国的信访制度进行了专项调查研究。这一调查是迄今为止国内最大规模的针对上访人群的调查。课题由国家软科学基金会资助。课题组的数据和结论全部来自于实证调查。调查通过对上访人群发放问卷和深度访谈、分析来自全国各地2万多封控告信、与部分信访官员进行座谈及进驻“上访村”体验生活等形式进行,历时半年的调查结果最终表达的是一个清晰结论:信访制度作为历史产物已无法适用于当前,相反已是弊端丛生。“如果不进行彻底改革,将会产生十分严重的政治后果。”[12]

信访制度已经直到了死胡同,改革势在必然,但是如何改革才能解决这一世纪难题?

二、两种对立的改革思路

对信访潮的理论回应产生了两种针锋相对的改革思路:强化信访与取消信访。

主张强化信访的是国家信访局的官员和大部分学者。2001年就有人提出建立“大信访”的建议。[13]最近中国科学院国情中心研究员康晓光提议赋予信访部门更多如调查、督办甚至弹劾、提议罢免等权力,它建议将行政问责制与信访结合起来。国家信访局张彭发主任也认为应该强化信访,加强现行信访部门的权力。有些人士已经建议出台《信访法》,甚至效仿法院两审终审制,确定两访终访制,用以保证有限度的上访,将其纳入法制化轨道。

强化信访的理由大致可以归结为三条:一是信访必须解决问题,为了解决问题必须有权。中国科学院国情中心研究员康晓光认为,信访部门的功能无非两个:信息反馈和解决问题。“如果不是为了解决问题,谁愿意劳民伤财甚至倾家荡产地来北京。但如果信访部门没有足够的权力解决问题,那就是形同虚设。”二是中国的国情,司法不独立,需要这样的一个反馈系统。他指出,“我们是一个行政主导的国家,在司法难以真正独立的情况下,中国需要这么一套反馈系统来了解社会存在的问题,了解民众的需要。这是一个没有门坎的系统。”三是中国的救济方式太少。例如宪法学者杜钢建认为,中国目前的权利救济方式不是太多了,而是严重不足,不能仅依赖司法救济这一条路。[14]

强化信访的思路已经进入修改后信访条例的草案。原本要在2004年11月份出台的新的信访条例草案最明显的变化是部分扩大了信访机构的权限,增加了一些“实权”。此前,国家信访局研究室负责人在接受记者采访时就表露,信访机构权力有限是导致信访效率低下的主要原因。但由于严格的保密措施,人们无法获知更多有关扩大权限的具体内容。[15]有的地方更是走在中央的前面,率先开始强化信访的功能与权力。例如,《四川省信访条例》草案就对信访制度进行了大胆的改革,信访机关被授予交办权和督办权。这使信访机关这个曾经的“传声筒”变成了一个“实权单位”。更鲜明的是,明确了有关部门在交办和督办过程中的法律责任,并在全国首次提出行政问责制,直接授予信访机构对办理机构人员处分的建议权,通过明确法律责任,防止置之不理。[16]

与此相反,少数学者主张弱化甚至取消信访。社科院的于建嵘研究员是其代表。于建嵘认为,老百姓可以提意见和建议,把信访视为公民政治参与的渠道,但一定要把公民权利救济功能从信访制度分离出去,以确定司法救济的权威性。”[17]





在这两种绝然不同的声音中,强化信访的主张显然占了明显的上风。它不仅有学者的论证,更重要的是,它有官方的支持。在中国的国情下,决定立法的首先是官员。新《信访条例》的出台无疑为这一短暂的争论打上了句号。但是,问题仍然存在:中国的纠纷解决制度究竟向何处去?法治与与和谐社会需要什么样的纠纷解决机制?或者,什么样的纠纷解决机制才能将社会导向法治与和谐?新《信访条例》当然有许多可圈可点之处,例如,疑难信访事项可举行听证,过激信访构成犯罪将追究刑事责任,以及对信访人保护的细化,信访方式的多样化,信访便民原则的细化,信访事项范围的扩大等。但是,新《信访条例》赋予了信访部门交办权、督办权,使信访部门从单纯的收发室走出,便于信访案件的监督和相关部门的及时办理;由过去的两级信访变为三级信访,加大了对相关部门的督办力度。很明显,它贯彻的是一条强化信访的思路。众长远来看,它对中国的纠纷解决制度将产生何种影响?这是一个涉及中国社会是否能走向法治的重大问题,不能不认真对待。



  要对这一问题作出回答,就必须对信访制度作一个全面的剖析。

三、作为纠纷解决制度的信访制度的利弊

应当指出,信访权是我国各部宪法所保障的,是宪法性的权利,信访制度是一种行使宪法规定的权利义务的方式。作为国家机关,接待信访是它的义务;作为公民,信访的权利依据是“信访权”。
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内蒙古自治区人民代表大会常务委员会关于修改《内蒙古自治区建筑市场管理条例》的决定

内蒙古自治区人大常委会


内蒙古自治区建筑市场管理条例

(1994年9月16日内蒙古自治区第八届人民代表大会常务委员会第十次会议通过根据1997年11月20日内蒙古自治区第八届人民代表大会常务委员会第二十九次会议《关于修改〈内蒙古自治区建筑市场管理条例〉的决定》修正)


内蒙古自治区第八届人民代表大会常务委员会公告第 64 号


1997年11月20日内蒙古自治区第八届人民代表大会常务委员会第二十九次会议通过《内蒙古自治区人民代表大会常务委员会关于修改〈内蒙古自治区建筑市场管理条例〉的决定》,现予公布,自公布之日起施行。


1997年11月20日


第一章总则


第一条为加强建筑市场管理,维护建筑市场秩序,根据国家有关法律、法规,结合自治区实际,制定本条例。
第二条本条例所称建筑市场管理是指对工程勘察、设计、施工(含装修、设备调试,下同)的发包、承包,建设监理、咨询以及工程实施的管理。
第三条在自治区行政区域内,从事建设工程的发包、承包,建设监理、咨询的单位和个人以及从事建设管理的机关和人员,必须遵守本条例。
第四条旗县级以上人民政府建设行政主管部门负责建筑市场的管理。
旗县级以上人民政府工商行政管理机关负责建筑市场的监督。有关部门协助建设行政主管部门做好建筑市场的管理工作。
第五条建设行政主管部门的建筑市场执法和执法监督管理人员,应当具备相应的专业技术知识和法律知识,经培训合格后发给执法证书,凭证依法进行检查。


第二章发包管理


第六条工程勘察、设计发包必须具备下列条件:
(一)项目可行性研究报告已经批准;
(二)具有工程勘察、设计所需要的基础资料。
第七条工程施工发包必须具备下列条件:
(一)初步设计及概算已经批准;
(二)工程项目已列入年度建设计划;
(三)有开户银行出具的建设资金证明;
(四)有固定资产投资许可证;
(五)有工程建设用地许可证,拆迁符合工程进度要求;
(六)具有与建设项目相适应的技术、经济管理人员;
(七)实行招标的,应当具有编制招标文件和组织开标、评标、定标能力。
不具备前款(六)、(七)项条件的,必须委托具备相应资质的工程建设监理、工程建设咨询单位代理。
第八条进行建设的单位或者个人,必须将建设项目发包给具有营业执照和相应资质证书的勘察、设计、施工单位。
第九条建设项目发包采用招标或者其他方式。
国家和国有企业投资,其他公有形式、股份制形式投资,建筑面积在2000平方米以上或者工程建设投资在100万元以上,以及旗县级以上人民政府规定需要实行招标的工程项目,施工发包必须实行招标。抗灾救灾、科研实验、保密等特殊工程,经旗县级以上人民政府确认,可以不实行招标。
公用和民用建设的单位工程只能发包给一个施工企业。
第十条工程施工招标按照国家和自治区建设行政主管部门有关招标投标管理规定执行。
第十一条建设单位必须将建设项目的初步设计文件(包括图纸、概算)报建设行政主管部门组织有关部门审查批准后,方可进行施工图设计。
第十二条工程建设开工前,建设单位或者个人必须向建设行政主管部门报建并申请领取施工许可证。
领取施工许可证必须具备以下条件:
(一)有立项批准书并列入当年计划;
(二)有工程建设用地规划许可证和工程建设规划许可证;
(三)有建设行政主管部门批准的初步设计;
(四)有工程承发包合同;
(五)工程质量监督已经登记。
建设行政主管部门应当自接到开工申请之日起,七日内作出是否准予开工的决定。准予开工的,发给施工许可证;不准予开工的,书面说明理由。在限期内未予答复的视为同意开工。


第三章承包管理


第十三条工程勘察、设计、施工单位承包建设项目必须具有下列证件:
(一)营业执照;
(二)资质证书;
(三)开户银行资信证明。
承包矿山、矿场、锅炉、压力容器、起重机械等特种危险设备建筑安装工程,必须具有安全资格证书。
第十四条自治区以外的勘察、设计、施工单位在自治区内承包工程勘察、设计、施工任务,必须向自治区人民政府建设行政主管部门办理核准手续,并向工商行政管理机关备案。
第十五条承包工程的勘察、设计、施工单位,应当自行组织完成所承包的工程。对需要分包的工程,可分包给相应的资质的单位;总承包方应当对分包工程进行管理,并对发包方承担责任。
禁止倒手转包工程。
第十六条各级建设行政主管部门要严格对勘察、设计单位和施工企业的资格管理,不具备资金、技术、工程承包、管理能力的不得批准开业,工商行政管理机关不得核发营业执照。
第十七条建设、勘察、设计单位和施工企业要对工程建设的质量负责,不合格的勘察、设计和建设工程不得交付使用。
建设行政主管部门要加强对工程质量的监督管理。
第十八条勘察、设计、施工单位不得无证无照或者超越国家规定的资质等级承揽勘察、设计业务、承包工程、不得伪造、涂改、出租、出借、转让资质证书、营业执照和图签。


第四章工程建设监理、咨询管理


第十九条工程建设监理单位和工程建设咨询单位必须具有下列证件,方可接受委托对工程建设实施阶段进行监理和咨询:
(一)营业执照;
(二)监理咨询资质证书;
(三)开户银行资信证明。
第二十条工程建设监理单位、工程建设咨询单位实行资质等级制,其资质等级由建设行政主管部门审批,并颁发资质证书。
工程建设监理单位、工程建设咨询单位不得无证、无照或者越级承接监理、咨询业务;不得伪造、涂改、出租、出借、转让资质证书、营业执照。
第二十一条工程建设咨询单位不得同时接受招标方和投标方对同一工程项目的咨询。


第五章合同管理


第二十二条建设工程项目的承发包双方必须按照法律、法规的规定,签订建设工程承包合同,并严格履行。
建设单位或者个人委托工程建设监理的,应当与被委托单位签订委托合同。
第二十三条签订建设工程承包合同应当使用国家统一的合同示范文本。
第二十四条签订建设工程承包合同,必须严格执行国家和自治区的有关工期定额、价格规定,合理计价,不得附加不合理条件。
第二十五条建设工程承包合同签订后必须向建设行政主管部门和工商行政管理机关登记。合同登记机关监督合同的执行。
第二十六条合同发生纠纷,当事人可以通过协商或者调解解决。当事人不愿通过协商、调解解决或者协商、调解不成的,可以依据合同的仲裁条款或者事后达成的书面仲裁协议,向仲裁机构申请仲裁。当事人没有在合同中订立仲裁条款,事后又没有达成书面仲裁协议的,可以向人民法院起诉。


第六章法律责任


第二十七条建设单位或者个人,勘察、设计单位,施工企业,建设监理、咨询单位,违反本条例有下列情形之一的,由建设行政主管部门责令改正,没收非法所得,并可分别处以工程造价百分之二以下的罚款,处以监理、咨询收入一倍以下的罚款;情节严重的,降低资质等级或者吊销资质证书:
(一)未取得施工许可证而开工建设的;
(二)向不具备资质等级的勘察、设计单位或者施工企业发包工程任务的;
(三)应当招标不进行招标,或者在招标中弄虚作假的;
(四)无资质证书、营业执照或者超越资质等级承揽工程建设、监理、咨询业务的;
(五)伪造、涂改、出租、出借、转让资质证书、图签或者营业执照的;
(六)倒手转包工程的。
第二十八条违反本条例造成不合格工程经济损失、质量事故的,由建设行政主管部门按照国家和自治区有关法律、法规、规章的规定予以处罚;构成犯罪的,依法追究刑事责任。
第二十九条建筑市场管理机关或者建筑市场管理人员,违反本条例,在建筑市场管理中违法行政,由其上级建设行政管理机关或者同级人民政府,根据情节予以处理;构成犯罪的,由司法机关依法追究刑事责任。
第三十条当事人对行政处罚决定不服的,可以按照《行政复议条例》和《中华人民共和国行政诉讼法》的有关规定,申请复议或者向人民法院起诉。逾期不申请复议也不向人民法院起诉、又不履行处罚决定的,由作出处罚决定的行政机关申请人民法院强制执行。


第七章附则


第三十一条本条例应用中的具体问题,由自治区建设行政主管部门负责解释。
第三十二条本条例自公布之日起施行。



深圳经济特区土地使用权招标、拍卖规定

广东省深圳市人民政府


深圳经济特区土地使用权招标、拍卖规定
(深圳市人民政府二届90次常务会议审议通过

1998年2月6日深圳市人民政府令第68号发布)






推行土地使用权招标、拍卖制度,是市政府今年推出的一项重大举措。这不仅对增加依法行政透明度,加强廉政建设,提高办事效率有着重要意义,而且有利于加强土地使用权出让的管理,优化土地资源配置,促进土地管理从粗放型向集约型的转变,获得土地出让的最佳社会经济综合
效益。
《深圳经济特区土地使用权招标、拍卖规定》已经1998年2月5日深圳市人民政府二届第九十次常务会议审议通过,现予发布。自发布之日起施行。

第一章 总 则
第一条 为加强深圳经济特区(以下简称特区)土地使用权招标、拍卖的管理,根据《深圳经济特区土地使用权出让条例》的规定,制定本规定。
第二条 特区内的国有土地使用权招标、拍卖适用本规定。
第三条 本规定所称招标人、拍卖人,是指深圳市人民政府土地主管部门(以下简称市土地主管部门)。
本规定所称投标人,包括中华人民共和国境内外的公司、企业、其他组织和个人。但招标公告或招标邀请书对投标人的范围有限制规定的,按规定办理;本规定所称中标人,是指按本规定所规定的程序和条件取得土地使用权的投标人。
本规定所称竞买人,包括中华人民共和国境内外的公司、企业、其他组织和个人。但拍卖公告中对竞买人的范围有限制规定的,按规定办理;本规定所称竞得人,是指按本规定所规定的程序和条件以最高应价取得土地使用权的竞买人。
第四条 本规定所称招标、投标,是指招标人为出让国有土地使用权,按本规定的规定,由投标人竞投土地使用权的行为。
本规定所称拍卖,是指拍卖人为出让国有土地使用权,按本规定的规定,以公开竞价的方式,将土地使用权出让给最高应价者的行为。
第五条 招标人、拍卖人根据深圳市人民政府批准的年度土地供应计划和市场的需求情况,实施土地使用权招标、拍卖。
第六条 除按法律、法规规定的情形外,下列经营性项目用地应采用招标、拍卖的方式出让:
(一)居住用地
(1)独栋住宅、别墅用地;
(2)多层住宅用地;
(3)中高层住宅用地;
(4)商业、住宅混合用地;
(5)办公、公寓混合用地。
(二)商业用地
(1)饮食业用地;
(2)商业、办公混合用地;
(3)百货批发零售用地;
(4)生活用品批发零售业用地;
(5)生产资料批发零售业用地;
(6)企业经营的市场用地;
(7)渡假及娱乐用地。
(三)加油站用地
(四)招标人、拍卖人认为适宜采用招标、拍卖方式出让的其他项目用地。
招标人、拍卖人对上述项目用地,可根据市场情况采取招标或拍卖方式出让土地使用权。
第七条 招标、拍卖应当遵守法律、法规的规定,遵循公平、公正和诚实信用的原则。
第八条 中标人或竞得人取得土地使用权后,持《土地使用权出让合同书》(以下简称《出让合同》)和《房地产证》迳向市计划部门申领《投资许可证》,向招标人、拍卖人申领《房地产开发资质证书》,向有关部门申办其他证照。
第九条 招标、拍卖应成立招标、拍卖委员会。委员会由市土地主管部门、监察部门和有关职能部门负责人组成。委员会主席由市土地主管部门的行政首长或其他主要负责人担任。
第十条 中标人或竞得人应在签定《出让合同》五日内一次性付清土地使用权出让金、土地开发和市政配套设施费(以下简称中标价或成交价)。
第十一条 对招标、拍卖出让的土地,中标人和竞得人应严格按《出让合同》的规定进行建设,不得擅自改变规划。市土地主管部门未经市规划委员会同意,不得更改《出让合同》规定的规划要点。

第二章 招标、投标